上海國資去行政化：不能高官又高薪

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海    

每經(jīng)記者 孫嘉夏 夏冰 發(fā)自上海

發(fā)展混合所有制、加強(qiáng)國資監(jiān)管、完善現(xiàn)代企業(yè)制度……國資在地方系統(tǒng)中體量最大的上海市，12月17日推出了十八屆三中全會后第一個地方國資國企改革方案。這份備受關(guān)注的文件全稱為《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），共涉及七大款二十條，也被稱為“上海國資改革20條”。上海此次出臺的國資改革意見中，國企“去行政化”是濃墨重彩的一筆?！兑庖姟访鞔_指出，要推進(jìn)市場化導(dǎo)向的選人用人和管理機(jī)制。

昨日上午，在上海世博中心舉行的會議上，上海市委書記韓正指出，此次 “國資改革要從過去管國企為主”，轉(zhuǎn)向“管國有資本為主”。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，《意見》顯示，上海將建成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分類監(jiān)管的國資監(jiān)管體系，正確處理好政府與市場的關(guān)系，堅(jiān)持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，并分類完善治理結(jié)構(gòu)，建立市場化的選人用人和激勵約束機(jī)制。“這明確了國資委未來的定位，即加強(qiáng)國資委監(jiān)管的作用。”易貿(mào)資訊宏觀分析師馬泓認(rèn)為，在這一輪變革中，政府將作為“真正出資人角色”，管好國有資本之后，上海正希冀以深化國資改革來帶動國企改革。

去行政化：“管國企”到“管國資”

轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管體系、激發(fā)企業(yè)改革發(fā)展的動力和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的活力，上海將從過去管國企為主，轉(zhuǎn)向以管國有資本為主?！兑庖姟分刑峒?，上海國資國企改革的主要目標(biāo)之一，是建成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分類監(jiān)管的國資監(jiān)管體系，并正確處理好政府與市場的關(guān)系。政府部門履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理等公共管理職能。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，分類推進(jìn)改革調(diào)整和管理。從而“形成規(guī)則統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確、分類分層、規(guī)范透明的市屬經(jīng)營性國資監(jiān)管全覆蓋體系”。

“管國資為主、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，說到底，是管多管少和不管的問題，怎么處理？管什么？”在昨日上午舉行的 “上海市深化國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展會議”上，韓正說道。

上海國資國企改革要做的，正是優(yōu)化國資監(jiān)管體系、提高國資監(jiān)管效率?！兑庖姟分蟹Q，上海將完善國資監(jiān)管體制機(jī)制。堅(jiān)持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管，完善市屬經(jīng)營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管的國資管理體制，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與金融結(jié)合，加快產(chǎn)業(yè)與金融等各類資本優(yōu)化配置，切實(shí)履行資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責(zé)。加強(qiáng)對區(qū)縣國資監(jiān)管工作的指導(dǎo)。

“相比現(xiàn)有的管理格局，這是一大進(jìn)步。原先是既管國資，也管國企，現(xiàn)在則弱化了直接經(jīng)營、直接管理國企的色彩，從注重日常經(jīng)營走到日常管理。另一方面，和金融市場的聯(lián)系則更緊密，不光有助于推動促進(jìn)國企改革，也為下一步的金融改革打好了基礎(chǔ)。”復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心副教授章奇在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時認(rèn)為。

此外，在優(yōu)化國資監(jiān)管方式方法上，則將由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。加強(qiáng)戰(zhàn)略管理、發(fā)展目標(biāo)、布局結(jié)構(gòu)、公司治理、考核分配和風(fēng)險(xiǎn)控制等管理，構(gòu)建科學(xué)合理的國資監(jiān)管體系。

“和資本有關(guān)的、和出資人有關(guān)的，才是我們要加強(qiáng)的監(jiān)管。”韓正說，“要落實(shí)市場化選聘和董事會管理。將來在競爭性領(lǐng)域，我們只管三個崗位：黨委書記、董事長、總裁，其他都放開。在有些地方，總裁也要引入市場化選聘，對企業(yè)的日常經(jīng)營活動，政府絕不能干預(yù)。”

啟動國資運(yùn)作平臺

從資本到資金轉(zhuǎn)換的重要一環(huán)中，上海希望通過建立公開透明規(guī)劃的國資流動平臺來實(shí)現(xiàn)。韓正明確表示，上海國有資本運(yùn)作平臺將在明年實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)。

此前，上海已擁有了國盛集團(tuán)、國際集團(tuán)、國有資本管理公司等多家國資管理平臺?！兑庖姟分蟹Q，將堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化完善國資流動平臺運(yùn)營機(jī)制，充分發(fā)揮市場配置資源功能，推動國有控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實(shí)現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)，為培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障服務(wù)民生等提供有力支撐。

同時，還將打造符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的公眾公司，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、加快企業(yè)股份制改革，實(shí)現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市。暢通國有資本合理流動渠道，形成企業(yè)融資發(fā)展、機(jī)制創(chuàng)新、管理提升、價(jià)值創(chuàng)造、回報(bào)社會的良性發(fā)展機(jī)制。利用國內(nèi)外多層次資本市場，推動企業(yè)整體上市、核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，成為公眾公司，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營機(jī)制市場化。借鑒上市公司管理模式和運(yùn)作規(guī)則，建立企業(yè)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時披露相關(guān)信息的制度體系。

“早在2011年，上海國有資本管理公司運(yùn)作了上海家化的股權(quán)交易，在此番政策落地之后，該公司將作為上市公司的股權(quán)管理平臺，對上市公司的股權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌管理和市場化運(yùn)作。本次方案提出形成2~3家符合國際規(guī)則、有效運(yùn)營的資本管理公司，未來仍有其他平臺公司將運(yùn)作涉及非上市公司的股權(quán)轉(zhuǎn)換的運(yùn)作。”馬泓說，“而對諸如國盛等國資平臺而言，未來的定位還將堅(jiān)持國有資本運(yùn)作平臺和產(chǎn)業(yè)平臺，在如今上海不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級時，在培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域發(fā)揮更多作用，創(chuàng)造和應(yīng)用更多新的投融資方式，以促進(jìn)上海國有資本的健康運(yùn)作。”

“這方面的動向其實(shí)還不明朗。”復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心副教授章奇認(rèn)為，“還需要觀察中央層面下一步的動作是什么，如果僅僅是上海市想做實(shí)質(zhì)性的國有資本運(yùn)作平臺公司，這樣的可能性并不大。”

此外，根據(jù)《意見》，上海將培育具有國際競爭力和影響力的企業(yè)集團(tuán)。支持有條件的企業(yè)開展境外投資和跨國經(jīng)營，提升國際化經(jīng)營水平。形成2~3家符合國際規(guī)則、有效運(yùn)營的資本管理公司；5~8家全球布局、跨國經(jīng)營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團(tuán)；8~10家全國布局、海外發(fā)展、整體實(shí)力領(lǐng)先的企業(yè)集團(tuán)；一批技術(shù)領(lǐng)先、品牌知名、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級的專精特新企業(yè)。

《意見》還稱，將根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體安排和國資戰(zhàn)略布局，完善覆蓋全部經(jīng)營性國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于30%。同時，國資收益原則上按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會保障各三分之一安排支出，建立國資收益資金使用評價(jià)制度。

著力優(yōu)化國資布局

為更好提高國有企業(yè)活力和競爭力，“上海國資改革20條”還將在國資布局方面做出重大改革以求突破。而選擇這一改革途徑正是 “有進(jìn)有退，有所為有所不為”。韓正表示，要凸顯國有企業(yè)在先導(dǎo)型、基礎(chǔ)性、新興產(chǎn)業(yè)中的集中度，目標(biāo)是在3年至5年內(nèi)讓國有資本在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和民生改善方面的集中度超過80%。“一開始說是80%，下決心要在80%以上”，韓正表示，“現(xiàn)在遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個水平。”

《意見》第七條顯示，要調(diào)整優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)。聚焦產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，加強(qiáng)橫向聯(lián)動與縱向整合。加快調(diào)整不符合上海城市功能定位和發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展新能源汽車、高端裝備、新一代信息技術(shù)、新能源等有一定基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

《意見》提出在國資優(yōu)化布局方面，將國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”。同時，企業(yè)集團(tuán)控制管理層級，加強(qiáng)對三級次以下企業(yè)管控。對此，馬泓指出，“任何資本合理的投資方向都應(yīng)當(dāng)建立在充分的規(guī)劃下進(jìn)行，包括投資風(fēng)險(xiǎn)、專業(yè)化程度、利潤回報(bào)等因素的結(jié)合。簡單歸結(jié)為一點(diǎn)，便是資金效率優(yōu)先。從文件提出對國資布局80%以上國資集中的考量可以看出，在此次目標(biāo)產(chǎn)業(yè)里，前景是光明的，然而道路并非一帆風(fēng)順，一旦階段性出現(xiàn)資金下降，就會對國有資本產(chǎn)生負(fù)面影響，從而降低執(zhí)行力。”

推行職業(yè)經(jīng)理人制度

在新一輪國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革中，上海市市長楊雄指出，要完善中長期激勵相配套的約束機(jī)制，建立延期支付和追索扣回制度。

行政化色彩過濃的國企中，弊端很多。比如，企業(yè)家強(qiáng)調(diào)冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神，而官員則趨于保守。一個國企負(fù)責(zé)人，如果在任時不犯大的錯誤，基本可以舒舒服服干到退休。還有一些國企負(fù)責(zé)人，一邊享受與行政級別掛鉤的各種資源，一邊還拿著市場化的高薪，公眾對此頗有意見。

所以，“上海國資改革20條”指出，推進(jìn)市場化選人用人和管理機(jī)制。在市場化程度較高的企業(yè)積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度。建立健全企業(yè)核心骨干長效激勵約束機(jī)制，符合法定條件、發(fā)展目標(biāo)明確、具備再融資能力國有控股上市公司，可實(shí)施股權(quán)激勵或激勵基金計(jì)劃。有分析稱，這樣的改革是要回歸企業(yè)家精神，避免既是高官又拿高薪的情況。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》獲悉，“上海國資改革20條”指出，符合法定條件、發(fā)展目標(biāo)明確、具備再融資能力的國有控股上市公司可以實(shí)施股權(quán)激勵或激勵基金計(jì)劃。人才密集的高新技術(shù)和創(chuàng)新型企業(yè)，可實(shí)施科技成果入股、專利獎勵等激勵方案。承擔(dān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資公司探索市場化項(xiàng)目收益提成激勵。符合條件的競爭力企業(yè)實(shí)施股權(quán)、現(xiàn)金兩種中長期激勵。功能類和公共服務(wù)類企業(yè)完成重大任務(wù)后，經(jīng)考核配套實(shí)施專項(xiàng)激勵。

國企工作人員，尤其是國企領(lǐng)導(dǎo)激勵收益的獲得，也將發(fā)生重大變化?！兑庖姟分兄赋觯虾箢I(lǐng)導(dǎo)人員所獲部分激勵收益將在正常離職后兌現(xiàn)，作為追索扣回的“抵押金”。事實(shí)上，目前很多央企老總的年薪都是到任期期滿才給，國資委考核干部都是扣30%到40%，或者任期期滿、再延遲一段時間，確實(shí)沒什么問題了才給，如果造成損失可能就扣了。而此番上海市或?qū)⒀赜?0%的遲付比例。對于優(yōu)化完善國有資本配置運(yùn)營管理中的激勵約束機(jī)制，學(xué)界把這種機(jī)制形象比喻為“金手銬”與“降落傘”。

分類監(jiān)管落地

楊雄表示，國資國企改革將實(shí)施分類管理，企業(yè)將被分為“競爭類”、“功能類”和“公共服務(wù)類”。“競爭類企業(yè)是以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，兼顧社會效益；功能類企業(yè)要以戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益；公共服務(wù)類企業(yè)則要以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定、最大限度實(shí)現(xiàn)社會效益為主要目標(biāo)。”

《意見》稱，改革將“突出企業(yè)市場屬性，兼顧股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展階段，逐步實(shí)現(xiàn)差異化管理”。其中競爭類企業(yè)將以市場為導(dǎo)向，努力成為國際國內(nèi)行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；功能類和公共服務(wù)類企業(yè)將按照市場規(guī)則，提高資源配置效率和公共服務(wù)能力。對涉及上述分類業(yè)務(wù)的企業(yè)，因企制宜、分類分層管理。“企業(yè)都有自己的特色，監(jiān)管必須分類，一事一策，不能刮風(fēng)，也不能一刀切，企業(yè)必須成為市場的主體。”韓正說。

“這是方案中最大的亮點(diǎn)。”馬泓認(rèn)為，“在明確政企分開、政資分開的同時，突出企業(yè)市場屬性。尤其是對于競爭類企業(yè)，引導(dǎo)其以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)。在這之前，國資的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作制度基礎(chǔ)是自上而下的，政府對國有資本的經(jīng)營參與度和控制力較強(qiáng)。這次推進(jìn)國資國企改革的進(jìn)程中，則更多傾向于市場化的經(jīng)營，向建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型，即形成優(yōu)勝劣汰，這對競爭性企業(yè)來說需要及時調(diào)整和適應(yīng)。”

在實(shí)施分類管理后，上海對上述三類企業(yè)的人事安排也有考量，在同日出臺的《關(guān)于完善市管企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)加強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類管理的若干規(guī)定》中稱，將對該三類企業(yè)分類健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。

上述規(guī)定稱，將堅(jiān)持競爭類企業(yè)的市場導(dǎo)向，支持董事會依法履行職責(zé)，有效發(fā)揮董事會在公司重大決策和選聘、激勵、約束經(jīng)理人員等方面的作用。同時，繼續(xù)深化市管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人選拔任用制度改革，探索建立職業(yè)經(jīng)理人制度，支持董事會依法依規(guī)決定聘任和解聘公司經(jīng)理人員，合理增加市場化選聘比例。以競爭類企業(yè)為例，公司黨委書記、董事長、總經(jīng)理和監(jiān)事會主席由市委管理；黨委副書記、紀(jì)委書記由市國資委黨委管理；經(jīng)理班子副職成員逐步由董事會聘任和解聘。

《意見》中稱，將全面推行國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期制契約化管理，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核，保持合理的穩(wěn)定性和必要的流動性。競爭類企業(yè)，按有關(guān)規(guī)定落實(shí)董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權(quán)。合理提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業(yè)，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。

“從人事任免上看，‘上海國資改革20條’指出競爭類企業(yè)要積極推進(jìn)以外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)，強(qiáng)化董事會專門委員會功能，這符合市場化運(yùn)作的精神，但是對于一直以來習(xí)慣于服從組織安排的任免方式而言，這種轉(zhuǎn)變并不容易。”馬泓認(rèn)為。