財稅體制改革應(yīng)厘清五方面問題

萬聯(lián)證券研究所負責人傅子恒

針對我國財稅體制改革方面的思路問題，筆者認為需要重點從五個方面進行把握。

首先，需充分考慮我國的基本經(jīng)濟制度與國情。公有制主體決定了國家在財政收入取得方面具有寬厚的基礎(chǔ)與潛力，決定了在重要問題解決過程中巨大的物質(zhì)籌集與社會動員能力，但同時也決定了國家在財政支出方面更需保障受益主體的“公共性”以及全民普惠性，這是由制度性質(zhì)所要求的。而在國情方面，我國依舊面臨著區(qū)別于發(fā)達國家與其他發(fā)展中國家的巨大城鄉(xiāng)“二元”差距、地域差距、階層差距，以及收入分配、教育、公共醫(yī)療服務(wù)、機會發(fā)展等諸多方面的不平等、不均衡等各種基本矛盾，這種矛盾決定了我國財政在收入取得、支出范圍、支出方式等方面與其他國家有著巨大的不同。

就體制而言，我國政府總體的財政職責較之其他國家廣闊而深遠。回顧來看，這一體制成就了新中國建國60年以來的進步發(fā)展、巨大經(jīng)濟民生問題的解決。同時，它也存在著各種弊端。基于基本國情與發(fā)展軌跡的不同，我國城鄉(xiāng)、地域、收入方面的差距以及各類發(fā)展機遇不公平等問題的解決，也對政府財政公共支出職責、義務(wù)提出了規(guī)定性要求，財稅體制改革在目標與方法設(shè)計時必須考慮這種制度與國情，尊重這種制度與國情。

其次，需要明晰與厘清政府與市場的邊界。政府與市場都是經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的具體手段，而發(fā)展經(jīng)濟的目標是促進與滿足全體國民物質(zhì)福利與精神生活水平的持續(xù)提升，這也是社會文明進步的體現(xiàn)。但作為工具，政府與市場作用的基礎(chǔ)與前提各不相同。市場經(jīng)濟作為一種制度模式與思想學說，一般公認的理解是政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域在于維護正常的公平交易秩序，保障國家與國民安全，以及當市場無法有效地配置資源（出現(xiàn)所謂的“市場失靈”），出現(xiàn)競爭失敗、外部負效應(yīng)、收入與財富分配不公、非自愿失業(yè)大量存在、公共物品供給不足、信息不完備與不對稱、經(jīng)濟自發(fā)波動帶來資源與秩序破壞等問題時，政府需要出面進行解決與干預(yù)。

除此之外，各類主體自發(fā)交易行為完全由市場進行配置解決，是市場發(fā)揮更基礎(chǔ)的資源配置作用?；谏鲜鰧φc市場的認識，財稅體制改革的方向在于謹守政府自身作用的邊界，減少政府對經(jīng)濟過程進行直接的干預(yù)，即政府行為不得“越界”；而同時也必須強調(diào)與明確，政府與市場二者在各自邊界之內(nèi)的作用應(yīng)當強化而不是削弱，過去以及目前一直存在的問題是，政府在不該作為的地方作為，而在理應(yīng)發(fā)揮作用的地方卻沒有很好地作為。

第三，需要行政、國有資產(chǎn)管理體制改革以及政府職能轉(zhuǎn)變等改革協(xié)同、配套推進。我國近年來為社會廣泛詬病的“土地財政”問題、地方政府顯性與隱性債務(wù)膨脹等問題，其根源即與政府官員考核、選拔評價機制直接關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟發(fā)展“唯GDP論”的政府績效評價機制，促使地方官員不計代價地追求短期經(jīng)濟增長，土地于是很自然地被用作取得權(quán)益性財政收入的重要工具。而地方政府隱形債務(wù)的膨脹，又與地方政府重大決策缺乏科學決策程序與機制以及必要的監(jiān)督高度相關(guān)，這些方面涉及到我國現(xiàn)行的人民代表大會、各獨立的監(jiān)管部門以及政府層級之間的垂直業(yè)務(wù)職能部門之間的體制、職能劃分以及日常的行政決策與管理作為等問題，已超出由財政所能獨立解決的范疇，需要推進行政體制改革才能解決。

財稅體制改革與國有資產(chǎn)管理體制改革高度相關(guān)。廣義而言，國有資產(chǎn)管理涉及公共資產(chǎn)與公共資源的收入、支出，也屬于財政范疇，在收入方面，國有資產(chǎn)收入活動首先應(yīng)當納入財政預(yù)算管理范圍之內(nèi)。從支出角度來看，國有資產(chǎn)的所有制性質(zhì)屬于全民或者集體所有，理論上來說，“全民所有制”的性質(zhì)要求國有資產(chǎn)收益應(yīng)當由“全民共享”，而現(xiàn)階段我國國有企業(yè)的利潤分配與其性質(zhì)要求的這一匹配度相差甚遠，有著巨大的改革空間。

國有資產(chǎn)經(jīng)營涉及國有資產(chǎn)保值與增值的實現(xiàn)方式問題，就認識而言，國有資產(chǎn)必須明晰“贏利”與“公益”的邊界，不同類別的國有資產(chǎn)應(yīng)當分別擔負不同的職責功能，納入不同的管理范疇，對應(yīng)于不同類別的財政收入與支出承擔類型。此外，作為公共資產(chǎn)、公共資源而存在的國有資產(chǎn)同時也可以是國家宏觀調(diào)控的財政政策工具，通過不同階段的收縮規(guī)劃調(diào)整，而擔負一定熨平經(jīng)濟周期、穩(wěn)定經(jīng)濟社會的作用?？傊瑖匈Y產(chǎn)管理不能游離于財政體制改革之外，由此也可以看出與其他國家相比，我國財政政策具有廣闊的空間彈性。

第四，需要遵從權(quán)責對等原則。財政的權(quán)責對等問題是不同利益主體收入、支出之間的權(quán)利與責任匹配問題，涉及納稅主體的權(quán)責對等，也涉及財政實施主體（比如中央與各層級地方政府之間）的財權(quán)與事權(quán)的匹配對等問題。目前當務(wù)之急的改革方向是，應(yīng)當歸還于保障納稅主體對所納稅款去向與使用方面的知情權(quán)及重大問題的決策參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，優(yōu)化中央、地方政府之間的財政分權(quán)機制，分稅制改革、房產(chǎn)稅推行等即需要從這一原則進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

第五，需對自身職能進行優(yōu)化。目前市場討論的熱點在于建立科學的財政預(yù)算管理機制，財政收入與支出透明化。對財政支出強化監(jiān)管等幾個方面，筆者認為，后續(xù)需要推進的是應(yīng)當建立科學的單項財政收入與支出的評價、反饋機制，建立全面、完整、詳盡的政府公共收入與支出信息披露平臺，并保證高效運行以更便捷地滿足社會各界需求。在對政府支出的單項評價機制的基礎(chǔ)上，最終探索建立科學、嚴謹?shù)恼冃У娜嬖u價機制。這些問題已經(jīng)“延伸”到財政改革內(nèi)容、也即是“改什么”的方面，而如何推進改革，基于上述認識基礎(chǔ)，相對而言就成為微觀層面的“戰(zhàn)術(shù)”問題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心日前向社會公開了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案，就改革領(lǐng)域而言，方案提出行政管理體制、壟斷行業(yè)、土地制度、金融體系、財稅體制、國有資產(chǎn)管理體制、創(chuàng)新體制、對外開放八個重點領(lǐng)域的改革方略，這八個領(lǐng)域的改革多有交疊重合，又互相影響甚至互為條件。