“雙面”麗江：百億旅游年收入下財政連續(xù)十年赤字

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都    

每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都

2013年7月，在經(jīng)過鳳凰古城開征門票的喧囂之后，一則關(guān)于麗江征收旅游價格調(diào)節(jié)基金的消息將這座旅游名城推向輿論的焦點。

每年征收6000萬元的調(diào)節(jié)基金，對于麗江超百億元的旅游年綜合收入來說，似乎不值一提，但卻引起了媒體和公眾對于旅游城市麗江財政賬本的興趣。

據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者了解，去年麗江的旅游綜合收入已經(jīng)超過200億元，但在人們艷羨的目光中，麗江的財政卻連續(xù)十年赤字。數(shù)據(jù)顯示，2003~2012年，該市財政一般預算收入從2.59億元上漲至38.01億元，同期一般預算支出則從12.86億元上漲至106.74億元。“富旅游”與“窮財政”看似一個悖論，卻是活生生的現(xiàn)實，這背后隱藏著怎樣的經(jīng)濟邏輯？以旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)，這種被許多地方視為絕佳范例的經(jīng)濟模式，為何卻成了麗江的一種隱痛？

麗江財政困局：高人氣背后的低財氣

每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都

征收旅游價格調(diào)節(jié)基金的傳言，讓人們再次把目光投向麗江。

8月底，《每日經(jīng)濟新聞》記者經(jīng)過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，懸在半空的調(diào)節(jié)基金在當?shù)爻蔀橐粋€官方敏感、民間冷淡的話題。而作為高人氣的旅游名城，旅游經(jīng)濟的入不敷出問題亦浮出水面，麗江高人氣的背后，卻是“愁錢”的財政。

“說不了”的調(diào)節(jié)基金

“我現(xiàn)在說不了。”作為旅游價格調(diào)節(jié)基金的主要推動者，麗江市發(fā)改委主管價格的副主任王菊秋在8月底接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時對此諱莫如深。主推該項基金的麗江市發(fā)改委、旅游局，多位官員談到這一話題時都坦言，現(xiàn)在這個問題在麗江很敏感，不要多問。

這項醞釀了4年的收費計劃，預計每年收取的金額將達6000萬元，征收對象包括旅行社、星級酒店、客棧、旅游車、購物店、演藝公司等大多數(shù)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的參與者。

一個多月前，王菊秋還曾對媒體稱，“基本就是要征收了。”據(jù)此前《南方周末》報道，該項收費已名義上通過了麗江市政府常務會議的審議。

但經(jīng)過媒體的一番熱炒之后，該項收費卻成為麗江官方避之不及的話題。一位麗江旅游系統(tǒng)官員對此表示，旅游價格調(diào)節(jié)基金就是醞釀了一下，“搞起來比較困難”。

不過，記者走訪多個商戶發(fā)現(xiàn)，民間很少有人知道旅游價格調(diào)節(jié)基金一事。麗江客棧商會會長王立東表示，并未聽說過旅游價格調(diào)節(jié)基金，如果商會都不知道就不可能施行，這些都應該按照程序來，要開聽證會。

麗江唯一的上市公司麗江旅游 （002033，SZ）董秘楊寧在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，沒有收到正式發(fā)文或者開會通知，只是在業(yè)內(nèi)探討和媒體報道中看到過。如果真正實施了，該企業(yè)承擔的還是要承擔。

旅游價格調(diào)節(jié)基金主要用于平抑麗江當?shù)匾驗槁糜螛I(yè)發(fā)展而出現(xiàn)的物價飛漲，比如建立平價商店，這一措施在國內(nèi)多個旅游名城都有先例，如黃山、三亞等。

“這種作法是因小失大，得不償失。”9月6日，云南大學經(jīng)濟學院博士生導師徐光遠教授在接受記者采訪時表示，一旦征收旅游價格調(diào)節(jié)基金，會導致旅游業(yè)萎縮。

“這個事爭論很久了。”徐光遠表示，即使不向游客直接收取而是向客棧、酒吧、餐館來收取，最后商家為了保證利潤空間還是會絞盡腦汁地轉(zhuǎn)嫁到游客身上。更重要的是，此舉會削弱麗江旅游業(yè)的競爭力。

徐光遠稱，在現(xiàn)行的財稅體系下，對財政的直接貢獻微薄，是旅游業(yè)的一個“通病”。

中國人民大學公共管理學院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所所長陳秀山向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，麗江現(xiàn)在應該考慮如何依法加強稅收征管，而不是隨意增加一項行政性收費。

知名旅游專家劉思敏表示，旅游業(yè)雖然對財政收入的直接貢獻不大，但它屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可以創(chuàng)造大量就業(yè)，是一個富民產(chǎn)業(yè)。

對于部分媒體報道質(zhì)疑該筆資金收取的合理性及使用保障，麗江市委宣傳部副部長張文銀表示，市里是準備收取調(diào)節(jié)基金，但還在討論過程中，如果要收取也一定會按照國家規(guī)定執(zhí)行，并取得相關(guān)許可。

張文銀也坦言，伴隨著麗江旅游業(yè)的快速發(fā)展，同時受經(jīng)濟大環(huán)境的影響，出現(xiàn)了物價上漲等問題，市政府需要考慮民生問題。

富民不富財政的旅游業(yè)

90年代初，隨著麗江旅游業(yè)的升溫，大批周邊區(qū)縣農(nóng)民來到市區(qū)做生意，富了起來。

但是，一提起旅游經(jīng)濟，在麗江市發(fā)改委任職多年的王菊秋和當?shù)睾芏喾锹糜蜗到y(tǒng)官員一樣，首先拋出的是“富民不富財政”。一位旅游系統(tǒng)官員也承認，旅游富了一部分老百姓，但目前來說對財政的貢獻不是很大。

旅游為麗江帶來了人氣，卻沒有給政府帶來財氣。

雖然麗江市旅游局公布的2013年上半年旅游業(yè)總收入就達126.52億元，但麗江市上半年公共財政預算收入只有22.6億元。而在2012年，麗江市財政總收入完成55.54億元，減掉上級財政轉(zhuǎn)移支付部分之后只剩38億元，公共財政預算支出的完成數(shù)是106.74億元，財政支出接近一半是赤字。

一份來自麗江市財政局的文件顯示，麗江市近10年雖然財政收入連年上升，但卻是年年高額赤字。從2003年麗江撤地設市以來，麗江市的財政一般預算收入從2.59億元上漲至2012年的38.01億元，與此同時一般預算支出也從2003年的12.86億元上漲至2012年的106.74億元。收入的上漲明顯跟不上支出的猛增。

掌握玉龍雪山景區(qū)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的上市公司麗江旅游，2013年上半年實現(xiàn)凈利潤8329.68萬元，稅收及附加繳納1398.57萬元。楊寧解釋稱，因為一些減稅政策，公司部分業(yè)務所得稅只有15%。

每年上千萬游客來到麗江，消費金額動輒百億，但在目前的財稅制度下，旅游業(yè)直接體現(xiàn)在財政收上有一定局限性。張文銀說，很多從事旅游的人都是個體商戶，上繳的稅費較少，另外就是導游的回扣等隱形收入無法計入征稅范圍。

此外，占麗江游客中80%的散客大多為中產(chǎn)階層，消費集中在中小商鋪和客棧。相比星級酒店，客棧并不能提供豐厚的稅收。王立東告訴記者，6個房間以下的客棧都會免稅，且客棧繳的是定額稅。

正因為如此，曾有官員認為麗江應發(fā)展高端旅游，這樣稅收就能提高。而王立東認為，目前全世界旅游市場都是以中產(chǎn)階級為主力，麗江旅游業(yè)之所以沒有貢獻太多財政收入，是因為政府沒有挖掘好旅游潛力，當務之急是要提高旅游服務質(zhì)量。

麗江市旅游局規(guī)劃科科長董振漢則認為，旅游開發(fā)初期只富企業(yè)，后來會慢慢富民，發(fā)展到一定階段就會富民也富財政。

張文銀告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，雖說旅游“富民不富財政”，但可以為當?shù)鼐奂藲?，增加軟實力，通過富民，增加當?shù)氐牧鲃尤丝冢瑤愚r(nóng)副產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等發(fā)展，從而盤活區(qū)域經(jīng)濟。

“愁錢”的旅游景區(qū)

今年6月底，納西族客棧老板和澤紅曾被麗江古城管理局叫去開會，會議主題是要求客棧商戶對游客強制征收古城維護費。麗江客棧商會會長王立東以及麗江市數(shù)千名客棧營業(yè)者都被分批叫去開過類似的會議。

據(jù)和澤紅回憶，在那次會上，很多客棧老板面對有關(guān)部門的要求都沉默不語，而性格直率的和澤紅在會上直言，很多小客棧淡季房價才六七十元，古城維護費收80元，比房價都高，收了客棧就沒法做生意。

“愛這個城市就應該盡義務，政府應該嚴格執(zhí)行。”王立東則在他參加的會議上呼吁客棧經(jīng)營者配合政府的要求。

麗江市古城管理局副局長和紅陽告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，作為5A級景區(qū)，世界文化遺產(chǎn)，麗江古城并沒有收門票，只收取古城維護費，而平遙、鳳凰等古城都要收取上百元的門票。

“過去沒有城墻，今天我們也不想豎城墻收門票。”張文銀說，麗江古城作為世界文化遺產(chǎn)，如何保護下去，是一個重要問題，收古城維護費是合法合理的。

因為沒有門票，古城維護費成為古城景區(qū)最大的收入來源。和紅陽介紹，古城維護費從2001年開始征收，每人20元（繳納之后1個月內(nèi)不再收?。?，2002年上漲為每人40元，2007年上漲至80元，至今未變，且不向麗江籍人士征收。

同時，面對數(shù)量巨大的散客，古城維護費的征收面臨尷尬。按照和紅陽的說法，散客未交古城維護費的比例目前仍有26%，此前曾達到40%。多位麗江旅游業(yè)內(nèi)人士則透露，散客未交古城維護費的比例比官方說法要高得多。

據(jù)記者了解，來古城的散客，除非要去玉龍雪山等大景區(qū)的，否則不會被強制征收古城維護費。

“古城維護費之前征收一直很混亂，也沒有效果。”王立東說，兩年前麗江客棧商會開始代收，情況有所好轉(zhuǎn)，每年都有兩成的增長。

提起古城的經(jīng)濟效益，和紅陽略顯無奈地說，古城管理局對麗江古城的財政投入已經(jīng)累計達18億元，而古城維護費征收至今才累計達14億元，可以說是入不敷出。目前古城管理局還有向商業(yè)銀行貸款等各類負債9.2億元。

麗江的大部分旅游資產(chǎn)都已向民營資本開放，掌握在政府手中的只有知名度最高的四大景區(qū)。和紅陽說，麗江有四大國營旅游企業(yè)和管理部門，基本上是一個機構(gòu)兩個牌子，一體兩翼的格局，玉龍雪山和麗江古城就是一體，經(jīng)濟效益和成熟程度也是排在前列。

不收門票的古城入不敷出，而擁有門票、索道等優(yōu)質(zhì)收費項目的玉龍雪山景區(qū)也同樣深陷窘境。據(jù)玉龍雪山管委會提供給 《每日經(jīng)濟新聞》記者的材料顯示，現(xiàn)在擁有13個企業(yè)包括一家上市公司麗江旅游的玉龍雪山景區(qū)，開發(fā)之初就是靠15萬元的借款起步，景區(qū)的累計投入已高達20多億元，而近10年門票收入僅16.22億元，累計融資7.9億元。

“投融資金額實際上更多。”玉龍雪山管委會市場營銷中心主任和程紅告訴記者，景區(qū)每年都在增加投入，收入只能勉強維持。景區(qū)的基礎(chǔ)設施建設基本都是依靠門票質(zhì)押來融資，而大型服務項目建設則是通過上市公司來融資。

玉龍雪山管委會副主任徐湧濤此前曾對媒體表示，作為政府的融資平臺，玉龍雪山開發(fā)公司負債壓力過高，給公司經(jīng)營帶來風險。公司承擔的銀行貸款，最高時達12億元，目前的銀行負債七八億元，每年門票收入的57%都被直接扣掉用于償還貸款。

“游客來了要吃、住、行，城市里面也要建設，一投就是錢。”張文銀介紹，在古城改造上提前貸款了10多億元，電線電網(wǎng)、排污等基礎(chǔ)設施都是改造過的，這些都是巨大的投資，而在麗江幾十億元的財政收入中，旅游業(yè)的貢獻大概只占18%。

麗江旅游業(yè)煩惱：惡性競爭頻現(xiàn) 小部門難管大產(chǎn)業(yè)

每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都

走過旅游旺季，8月初的麗江坎坷不斷。對麗江來說，旅游似乎是一個意外，一切都來得如此之快，還不等政府和民間反應過來，世界各地的游客已蜂擁而至。

飛速發(fā)展的“麗江模式”

在麗江古城外圍經(jīng)營客棧的納西族人和澤紅從小在麗江長大，是如今麗江20萬城鎮(zhèn)人口中的一員，他和貴州籍的妻子一起經(jīng)營著新開的客棧。

“旅游發(fā)展得太快了。”和澤紅對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

“以前麗江就是一個死角。”麗江市發(fā)改委總經(jīng)濟師張耀龍說，當時的云南省領(lǐng)導調(diào)研以后決定發(fā)展旅游。1994年11月云南省政府召開滇西北旅游規(guī)劃現(xiàn)場辦公會，提出“發(fā)展大理，開發(fā)麗江，帶動迪慶，啟動怒江”的發(fā)展思路，麗江旅游業(yè)進入實質(zhì)性開發(fā)建設階段。

1994年被官方定為麗江旅游元年，隨后1996年的一場地震讓全世界都認識了麗江。1999年，云南世博會又為麗江旅游業(yè)注入一針強心劑。

2006年2月，云南省政府再次在麗江召開滇西北旅游現(xiàn)場辦公會時，對麗江旅游業(yè)的發(fā)展思路已經(jīng)變?yōu)?ldquo;做大麗江”。至此，麗江旅游業(yè)進入“提質(zhì)增效，二次創(chuàng)業(yè)”階段。

此后的麗江旅游業(yè)一發(fā)不可收拾，游客數(shù)量逐年攀升，2012年麗江市旅游接待人數(shù)達1599.1萬人次。

“麗江旅游飛速發(fā)展堪比深圳速度。”從廣東來到麗江多年的麗江市企業(yè)聯(lián)合會副會長羅銓勝說。

旅游行業(yè)內(nèi)曾流傳著 “麗江模式”的說法，麗江市官方也曾有意無意地提到自己的“發(fā)家模式”。一位麗江市官員告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，其實麗江模式并不神秘，政府只是順其自然的管理，民間資本以及發(fā)展機遇才是麗江模式的重點。

旅游業(yè)亂象頻現(xiàn)

“一個地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一般都是先做規(guī)劃，但麗江還沒做規(guī)劃，第一次旅游高潮就來了，這就留下了很多后遺癥。”麗江市委宣傳部副部長張文銀告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者。

隨著旅游接待人員和設施的擴張，旅游行業(yè)間低價、低質(zhì)的惡性競爭日益凸顯，麗江旅游市場三角債也一度橫行。

今年8月以來，麗江再次迎來旅游高峰，“游客被毆反賠償”、“禁止自帶羽絨服”等各種旅游亂象頻頻出現(xiàn)在媒體和網(wǎng)絡上，對麗江的旅游形象造成了一些傷害。

而此前，麗江在旅游治理上也曾煞費苦心。2004年，麗江市政府召開專題會議研究，決定按照公司化運作方式，組建麗江市旅游服務質(zhì)量監(jiān)督管理公司，期望通過行業(yè)協(xié)會授權(quán)公司的形式對旅游行業(yè)進行監(jiān)理；2006年，麗江又推出“一卡通平臺”，成立麗江市一卡通旅游結(jié)算有限公司；2008年成立了一個類協(xié)會的麗江和合旅游集團，試圖徹底解決三角債問題。

但是這些措施的效果還有待考量。這類法人公司，非商業(yè)公司也非協(xié)會，被認為是麗江的一種治理模式的創(chuàng)新，但并不是所有的旅游相關(guān)行業(yè)都被囊括進去，如旅游行業(yè)周邊的交通、餐飲等并不包括在內(nèi)。

和澤紅在接待客棧顧客時，總會不厭其煩地提醒，“千萬不要相信出租車司機”。

《每日經(jīng)濟新聞》記者獲取的一份今年5月成文的 《麗江市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃中期評估（旅游業(yè)）》（以下簡稱《旅游業(yè)中期評估》）顯示，“十二五”是麗江旅游業(yè)高速發(fā)展期，也是各種問題矛盾凸顯期，旅游交通瓶頸被認為是主要問題之一。

“相關(guān)職能部門的管理不到位，嚴重影響麗江旅游秩序和游客及本地居民的出行。”上述《旅游業(yè)中期評估》中直言，旅游客運市場無序，惡性競爭的現(xiàn)象嚴重。此外，還存在個體旅游車主當中的不法商人趁機炒作旅游客運經(jīng)營資質(zhì)的現(xiàn)象，目前大有越炒越高之勢。

不僅是運營客車被熱炒，麗江的賓館酒店也被炒得火熱。一位在古城內(nèi)經(jīng)營客棧的老板告訴記者，現(xiàn)在古城的一些客棧轉(zhuǎn)讓費高達200多萬元。游客出行住宿的服務資質(zhì)被熱炒的結(jié)果，最終要游客來埋單。

麗江客棧商會會長王立東認為，政府應該做好利益分配，讓各方都有一定的利益空間，但隨著旅游市場的不斷擴大，政府在旅游環(huán)境治理上越來越困難。

旅游景區(qū)不姓“旅”

面對被外界熱議的麗江旅游管理問題，麗江市旅游局規(guī)劃科科長董振漢無奈地說，旅游局的人視游客為上帝，游客遇到這樣那樣的問題，“很心痛，但是也沒有辦法”。因為沒有具體的政策手段，有問題也只能通過轉(zhuǎn)辦協(xié)調(diào)處理。

董振漢介紹稱，涉及地質(zhì)災害、食品安全、旅游交通等具體問題旅游局也參與管理，發(fā)揮一些職能。但是遇到比較棘手的問題時，旅游局是不能強行處罰的。關(guān)于這個問題，麗江市曾經(jīng)成立旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，“但后來名存實亡了，只是在加強協(xié)調(diào)聯(lián)系上起了一定作用”。

此外，麗江的四大旅游景區(qū)，都成立了相關(guān)委局來管理，而且行政級別都是正處級，和麗江市旅游局平級。由于旅游景區(qū)掌握著更多的資源，變得很強勢。據(jù)玉龍雪山管委會市場營銷中心主任和程紅介紹，玉龍雪山管委會和麗江市旅游局是在1994年從麗江地區(qū)旅游事業(yè)管理委員會“分家”出來，“分家”的時候就是平級的。

董振漢向《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹，要開發(fā)一個景區(qū)，需要辦一二十道手續(xù)，涉及林業(yè)、土地、規(guī)劃、建設等方方面面，但是沒有一項是必須要來旅游局辦理，法律上沒有這種要求。

“旅游景區(qū)不姓‘旅’。”董振漢介紹，國家旅游局做了景區(qū)評定標準之后，旅游景區(qū)才跟旅游主管部門有些聯(lián)系。但當時的麗江地委行署曾經(jīng)發(fā)過文件賦予管委會行業(yè)管理權(quán)、資源開發(fā)權(quán)、招商引資權(quán)、土地管理權(quán)，景區(qū)非常獨立。

上述《旅游業(yè)中期評估》對麗江旅游行業(yè)存在的主要問題描述中，“旅游管理體制機制不健全”排在第一位。而“不健全”具體體現(xiàn)在，事出多門，各部門職能職責重疊，權(quán)責不對等。日常規(guī)劃、管理、促銷、組織等工作無法形成統(tǒng)一，各吹各打，造成了小部門管大產(chǎn)業(yè)的格局。

旅游的綜合性和旅游部門弱勢之間的矛盾，在旅游收入高增長的麗江日益凸顯，為了解決這個矛盾，麗江也在尋求體制上的突破。據(jù)悉，麗江市已經(jīng)上報了成立大旅游機構(gòu)旅游發(fā)展委員會的改革方案。

事實上，云南省今年2月正式將旅游局改名為旅游發(fā)展委員會。而早在去年7月，大理州旅游發(fā)展管理委員會正式掛牌成立，成立云南第一家旅游發(fā)展管理委員會，隨后普洱市也成立了旅游發(fā)展委員會。

但一位麗江旅游業(yè)內(nèi)人士認為，上述很多問題不是一個旅游發(fā)展委員會能夠解決的，這種措施大多是換湯不換藥，沒有實質(zhì)性的改變。而各個區(qū)縣為了爭取自己的利益，也不想讓景區(qū)被集中管理，因為景區(qū)的部分收入是要流入景區(qū)所在地政府的。