張茉楠：隱性擔(dān)保是中國經(jīng)濟(jì)最大風(fēng)險(xiǎn)

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張茉楠 （國家信息中心預(yù)測(cè)部世界經(jīng)濟(jì)研究室副主任）

當(dāng)前，中國債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，而政府的隱性擔(dān)保機(jī)制則是這些風(fēng)險(xiǎn)的制度根源。從目前的實(shí)際情況看，政府隱性擔(dān)保問題凸顯，該制度逐步退出已成必然。

事實(shí)上，政府隱性擔(dān)保作為一種制度安排，通過調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系使兩者能夠互補(bǔ)，從而有效化解“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，以保障國有經(jīng)濟(jì)部門順利融資，平穩(wěn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。然而，政府隱性擔(dān)保作為政府或有負(fù)債的重要載體，隱性擔(dān)保和政府或有負(fù)債存在緊密聯(lián)系。

2008年金融危機(jī)以來，中國政府通過提高資產(chǎn)負(fù)債表的杠桿率得到一個(gè)更加體面的“損益表”。從中國政府資產(chǎn)負(fù)債表來看，政府有較大的“正凈資產(chǎn)”，政府債務(wù)規(guī)模不大，全社會(huì)整體債務(wù)水平也處于警戒線之下。然而，風(fēng)險(xiǎn)并不完全在于中國債務(wù)的規(guī)模，最大的問題是其背后的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，資源性資產(chǎn)大約占到中國政府總資產(chǎn)的50%，經(jīng)營性資產(chǎn)占到總資產(chǎn)的39%，行政性資產(chǎn)與財(cái)政收入占總資產(chǎn)的比重均為6%左右。由于出售經(jīng)營性資產(chǎn)換取現(xiàn)金流需經(jīng)過較長的時(shí)間和較復(fù)雜的程序，資源性資產(chǎn)在數(shù)量上的稀缺性和不可再生性，原來依靠拍賣土地和批租土地維持財(cái)政赤字規(guī)模的做法必然是不可持續(xù)的，特別是當(dāng)遭遇外部沖擊和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，很可能會(huì)引發(fā)短期償付危機(jī)或債務(wù)違約。

從負(fù)債結(jié)構(gòu)看，政府負(fù)債主要包括：1、中央政府的內(nèi)外債。2、“準(zhǔn)國債”，指各政府部門所發(fā)行的有財(cái)政擔(dān)保的債券，如政策性金融債等。3、地方政府債務(wù)。由于我國法律規(guī)定地方政府不能自行發(fā)債,所以，地方政府債務(wù)主要是通過地方信托投資機(jī)構(gòu)在國內(nèi)外的借款和地方的國有企業(yè)以財(cái)政為擔(dān)保的債務(wù)。4、以金融不良資產(chǎn)及其轉(zhuǎn)化形式存在的或有負(fù)債，主要包括銀行及其他金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)，以及處置銀行不良資產(chǎn)形成的新形式的或有負(fù)債。5、養(yǎng)老金、社保欠賬等隱性債務(wù)。

在負(fù)債的構(gòu)成中，大部分都與政府的隱性擔(dān)保密切相關(guān)。首先，中國已經(jīng)形成了一個(gè)“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整隱性擔(dān)保體系。政府對(duì)企業(yè)的支持方式從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)?；螂[性承諾，這些擔(dān)?；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但它們卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任。預(yù)算軟約束為地方政府提供了隱性擔(dān)保。

其次，與企業(yè)融資項(xiàng)目比較，地方政府的投資項(xiàng)目安全性更高。地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過地方財(cái)政的承受能力，勢(shì)必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，直接危及中央財(cái)政安全。

再次，企業(yè)部門資產(chǎn)負(fù)債表的影響。企業(yè)過度依賴負(fù)債融資，而資本金或所有者權(quán)益在融資結(jié)構(gòu)中的比例過低，導(dǎo)致資本結(jié)構(gòu)錯(cuò)配。相關(guān)研究顯示，中國非金融企業(yè)債務(wù)占總債務(wù)的比重為62.4%，比其他國家的比重要高30到40個(gè)百分點(diǎn)。企業(yè)負(fù)債率飆升將會(huì)導(dǎo)致政府或有負(fù)債大幅增加，尤其是國有企業(yè)對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表的沖擊不可小視。

最后，政府隱性擔(dān)保體現(xiàn)在對(duì)國有部門的金融保護(hù)上，上世紀(jì)90年代以來，政府通過國有金融對(duì)財(cái)政的制度替代，建立了對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的金融支持和對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的全方位擔(dān)保體系。隨著國有銀行不良資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，其累積的制度性風(fēng)險(xiǎn)越來越接近政府容忍度的邊界，政府通過剝離國有銀行不良資產(chǎn)或注資消除存量風(fēng)險(xiǎn)，使得國有銀行財(cái)政化承擔(dān)的或有負(fù)債逐步顯性化，并呈現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化和負(fù)債成本上升的趨勢(shì)。

借助金融杠桿，地方政府干預(yù)金融發(fā)展經(jīng)濟(jì)將放大金融風(fēng)險(xiǎn)和宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。當(dāng)前，政府對(duì)金融部門的干預(yù)和控制逐漸增強(qiáng)，金融財(cái)政化、財(cái)政貨幣化特征明顯，導(dǎo)致金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。

不徹底改變中國政府的隱性擔(dān)保制度，不阻斷由于隱性擔(dān)保缺乏而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延，中國的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升的局面難以根本性改變。