項(xiàng)崢：靠土地出讓金償還地方債推高房?jī)r(jià)

每經(jīng)編輯 項(xiàng)崢    

◎項(xiàng)崢（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）

近日，據(jù)審計(jì)署發(fā)布公告稱，1979年至今，土地出讓收入一直是我國(guó)地方政府主要還債來(lái)源。筆者認(rèn)為，這將導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與房?jī)r(jià)高度綁定，增大金融風(fēng)險(xiǎn)。

目前看，其他國(guó)家地方政府舉債主要有兩種模式：一是發(fā)行市政債，以美國(guó)和印度為代表；二是銀行貸款，以英國(guó)和法國(guó)為代表。部分國(guó)家，如日本、德國(guó)，兼有兩種模式舉債?？陀^上，地方政府債務(wù)無(wú)序增長(zhǎng)存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。不管是何種舉債模式，各國(guó)政府對(duì)地方政府的舉債規(guī)模均會(huì)進(jìn)行限制，以免引發(fā)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)市政債發(fā)行完全市場(chǎng)化，市場(chǎng)將自發(fā)形成地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的限制機(jī)制。日本政府規(guī)定，如果地方政府預(yù)算赤字太高、以往發(fā)行債券需要償還比例太高、地方稅收未超過(guò)90%比例，以及地方公務(wù)員工資比較高的地方等不被允許發(fā)行地方債券。印度在2005年實(shí)施財(cái)政改革計(jì)劃，規(guī)定了邦政府的年度舉債上限，以約束舉債規(guī)模；同時(shí)建立邦政府債務(wù)預(yù)警與糾錯(cuò)機(jī)制，若邦政府超過(guò)舉債上限，必須在14天的透支期償還所有債務(wù)，否則其債務(wù)資金賬戶將被凍結(jié)，印度儲(chǔ)備銀行將啟動(dòng)自動(dòng)扣款機(jī)制。

房產(chǎn)稅是各國(guó)地方政府償還債務(wù)的重要來(lái)源。美國(guó)地方政府也在相當(dāng)程度上存在類似“土地財(cái)政”的現(xiàn)象，主要是縣級(jí)政府土地收入超過(guò)地方本級(jí)收入，一般占地方財(cái)政收入的70%~80%。英國(guó)、加拿大等國(guó)家均建立起較為完善的房地產(chǎn)稅收制度，房產(chǎn)稅是地方政府的重要收入來(lái)源。

雖然房產(chǎn)稅與土地出讓收入均是地方政府債務(wù)償還的主要來(lái)源，但兩者對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的作用機(jī)理完全不同，其主要區(qū)別有以下幾個(gè)方面：

一是償債便利程度上存在極大差異。通常，房產(chǎn)稅是按年計(jì)征，每年規(guī)模大體相等。而土地出讓收入是一次性收入。因此，在地方政府債務(wù)償還上，我國(guó)地方政府幾乎可以隨時(shí)啟動(dòng)土地出讓計(jì)劃，來(lái)緩解債務(wù)償還問(wèn)題。而美國(guó)等國(guó)家地方政府則需要精確測(cè)算房產(chǎn)稅的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，有計(jì)劃地安排債務(wù)償還。

二是償債能力上存在差異。依靠房產(chǎn)稅償還地方債，其財(cái)務(wù)信息較為透明，市場(chǎng)可以準(zhǔn)確的評(píng)估其償債能力。而我國(guó)地方政府擁有豐富的土地資源，隨時(shí)可以通過(guò)拆遷改變土地屬性，并在一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行出讓，因而償債能力較強(qiáng)，舉債約束較少。

三是房?jī)r(jià)波動(dòng)對(duì)地方政府償債能力的影響不同。在實(shí)施房產(chǎn)稅的國(guó)家，雖然房?jī)r(jià)也會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，但總體波動(dòng)較小，對(duì)地方政府的房產(chǎn)稅收入影響較小。而依靠土地出讓收入，房?jī)r(jià)將直接決定土地出讓收入。

四是地方政府對(duì)二者在房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的態(tài)度存在差異。在實(shí)施房產(chǎn)稅的國(guó)家，房?jī)r(jià)上漲雖然也能帶來(lái)房產(chǎn)稅收入增長(zhǎng)，但總體影響較小，因此地方政府主要通過(guò)創(chuàng)造良好的商業(yè)環(huán)境，建造完備的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)其正外部性。而依靠土地出讓收入的地方政府，不管其承認(rèn)與否，維持一個(gè)相對(duì)高位的房?jī)r(jià)，是實(shí)現(xiàn)土地出讓收入最大化的必然要求。

今年上半年全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)普漲格局已經(jīng)形成，6月份70個(gè)大中城市新建商品住宅價(jià)格僅溫州同比下降。特別是部分城市上半年土地出讓收入超過(guò)去年全年，地價(jià)上漲推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的作用不應(yīng)該被忽視。而其中一個(gè)根本原因在于，我國(guó)地方政府債務(wù)償還已經(jīng)與土地出讓收入高度綁定，這是一個(gè)極其難解的棘手問(wèn)題。