地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加擴(kuò)散化隱蔽化

近日審計(jì)署公布了36個(gè)地方政府2011年以來政府性債務(wù)的審計(jì)情況。經(jīng)過兩年來政府的艱難治理，我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對于高峰期已有所下降，但目前形勢依然嚴(yán)峻。更為嚴(yán)重的是，由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加擴(kuò)散，表現(xiàn)形式更加隱蔽，償債來源更加不穩(wěn)定，今后的債務(wù)治理也會(huì)更加艱難復(fù)雜，客觀上也更需要政府采取治本措施來化解我國這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重大隱患。

整體風(fēng)險(xiǎn)下降

債務(wù)形勢依然嚴(yán)峻

從公告來看，地方政府債務(wù)增加仍在可控范圍之內(nèi)，短期償債風(fēng)險(xiǎn)并不大。

截至2012年底，審計(jì)的36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額較2010年增長12.94%，低于2010年全國18.8%的債務(wù)余額增長。而從債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)）來看，36個(gè)地方政府本級中，2012年有24個(gè)地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率比2010年下降。加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有31個(gè)地區(qū)債務(wù)率比2010年下降。此外地方債務(wù)的償債率也有所好轉(zhuǎn)。36個(gè)地方政府本級中，2012年有13個(gè)地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率比2010年下降。加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有18個(gè)地區(qū)償債率比2010年下降。這都意味著經(jīng)過近年來的債務(wù)整頓及規(guī)范，大部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相比于2010年高峰期已有所回落。

盡管以上數(shù)據(jù)表明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最大的時(shí)期已經(jīng)過去，但是債務(wù)形勢依然比較嚴(yán)峻。更令人擔(dān)心的是，近年來地方債務(wù)還出現(xiàn)了更多新的問題及風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第一，近年來為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系傳導(dǎo)，管理層嚴(yán)控地方融資平臺貸款增長的政策已經(jīng)奏效，直接融資已經(jīng)逐漸成為地方債務(wù)融資的重要渠道。從36個(gè)地區(qū)債務(wù)資金來源看，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%，雖然仍是債務(wù)資金的主要來源，但銀行貸款余額所占比重下降5.60個(gè)百分點(diǎn)，近年來地方債務(wù)來源于債券發(fā)行、其他單位和個(gè)人借款逐漸增多，分別比2010年增加1782.13億元、1308.31億元，增長比率分別為62.32%、125.26%。這種地方債務(wù)資金來源從間接融資向直接融資的轉(zhuǎn)化雖然有利于化解銀行體系風(fēng)險(xiǎn)，但沒有消除債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)。由于我國除股權(quán)市場之外的直接融資市場近年來的發(fā)展大都與融資方剛性兌付的隱性承諾有關(guān)，這就意味著市場發(fā)展越大，其實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性也更大。因此地方債務(wù)資金來源向直接融資的轉(zhuǎn)換反而使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散化。這也意味著今后地方政府一旦違約，對于社會(huì)的負(fù)面影響越大，債務(wù)處理的難度更大。

第二，由于中央政府近年來采取了多種手段嚴(yán)控地方債務(wù)，迫使各地采取更為隱蔽，甚至是不計(jì)成本的方式尋求債務(wù)援助。例如，一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。2011年至2012年，有諸多地區(qū)通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT、違規(guī)集資等多種方式融資合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。由于這些融資方式的籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，其中BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也再次被放大。

部分地方還通過造假方式來回避債務(wù)監(jiān)管。2011年以來以上地區(qū)共有61家融資平臺公司按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，其中有4個(gè)省本級和1個(gè)省會(huì)城市本級的18家融資平臺公司以轉(zhuǎn)為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管。這種掩蓋或逃避債務(wù)監(jiān)管的做法無疑挑戰(zhàn)了債務(wù)治理政策的權(quán)威，也加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理難度。

第三，地方債務(wù)的償債來源更不穩(wěn)定。地方政府債務(wù)對于土地依賴的程度進(jìn)一步加深。2012年底，4個(gè)省本級、17個(gè)省會(huì)城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額為7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個(gè)百分點(diǎn)。這顯然會(huì)使得未來地方債務(wù)償還陷入困境。因?yàn)榈胤秸疄榱吮苊獬霈F(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，就必須確保地方政府土地收益的增長，而這是不可持續(xù)的。

此外，地方政府未來償債收入來源更加吃緊。從債務(wù)資金投向看，交通運(yùn)輸及保障性住房領(lǐng)域內(nèi)的債務(wù)支出增加最大，分別比2010年增加3295.45億元和720.68億元，增長比率分別為30.29%和141.47%。而這兩者的債務(wù)償還情況都堪憂。以高速公路領(lǐng)域?yàn)槔?，由于?jīng)濟(jì)增速放緩、貨車流量下降、重大節(jié)日免收小型客車高速公路通行費(fèi)等因素影響，高速公路車輛通行費(fèi)收入出現(xiàn)減收，由此也導(dǎo)致一些地區(qū)高速公路債務(wù)償還壓力較大。2012年，有8個(gè)省本級通過舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個(gè)省本級高速公路債務(wù)的借新還舊率超過50%，3個(gè)省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元。可以預(yù)計(jì)，未來隨著更多高速公路的建成和更多公路取消收費(fèi)，高速公路投資回報(bào)率還將下降，也會(huì)進(jìn)一步增大地方政府的償債壓力。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理更需標(biāo)本兼治

以上這些地方債務(wù)出現(xiàn)的新問題及風(fēng)險(xiǎn)隱患，使得過去以堵為主的行政式債務(wù)處理方式遭遇巨大挑戰(zhàn)。盡管去年12月底，財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，以遏制不規(guī)范的政信合作，但今年以來，政信合作的項(xiàng)目仍激增。政信合作業(yè)務(wù)一季度末余額為6548.14億元，同比增長160.85%，環(huán)比增長30.56%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過近幾年平均兩三千億元的水平，這其中不少項(xiàng)目都涉嫌變相違規(guī)。這也在客觀上倒逼政府應(yīng)盡快從地方政府債務(wù)產(chǎn)生的根源入手出臺更多標(biāo)本兼治的綜合治理措施。

目前，地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要根源可以歸結(jié)為以下方面：當(dāng)前以GDP為主的政績考核制度刺激地方政府競相負(fù)債、獲取短期經(jīng)濟(jì)利益的行為，他們自然會(huì)嚴(yán)重忽視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這是地方政府債務(wù)激增的根源；地方政府權(quán)力過大，可以濫用土地及資金等而不受更多約束；中央和地方收入財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系的不匹配也加重了地方政府的預(yù)算軟約束，他們在可以將負(fù)債帶來的公共成本外化，因此有著更強(qiáng)的負(fù)債偏好。

顯然，這些問題都涉及到行政、財(cái)政體制等方面的重大改革，而政府開啟新一輪改革已經(jīng)向此方向前進(jìn)。例如，以轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，以簡政放?quán)為起點(diǎn)的行政體制改革已經(jīng)啟動(dòng)，將推動(dòng)政府從經(jīng)濟(jì)增長型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)型，從而也會(huì)從根本上削弱政府負(fù)債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。以健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制、強(qiáng)化地方政府的預(yù)算約束為主要特征的財(cái)稅體制改革，也有望在今年十八大三中全會(huì)后正式啟動(dòng)，這將賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)以匹配事權(quán)，也會(huì)更多強(qiáng)化人大對于債務(wù)管理的監(jiān)督等。

雖然這些改革措施都有利于從根源上遏制地方政府的債務(wù)沖動(dòng)，但見效顯然也需要較長的過程，這就決定在當(dāng)前地方政府治理嚴(yán)峻的短期形勢下，還需要更多見效較快、疏堵結(jié)合的綜合治理方案。

因此，中央政府需制定統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理和舉債審批制度，各級地方政府也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定切實(shí)有效且具有操作性的債務(wù)管理規(guī)定和政府性債務(wù)舉借的審批制度。中央應(yīng)實(shí)現(xiàn)對地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，各級政府也應(yīng)建立細(xì)化的債務(wù)預(yù)算和收支計(jì)劃。應(yīng)對那些債務(wù)超標(biāo)或資金使用違規(guī)的地方政府問責(zé)以及進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。同時(shí)，抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，特別是有利于強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的市政債發(fā)行體制應(yīng)較快建立，以便于地方政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。