廣鐵集團改制20年：先行者的市場化仍有待推進

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 卓志強 胡春暉 發(fā)自廣州    

每經(jīng)記者 卓志強 胡春暉 發(fā)自廣州

3月10日上午，第十二屆全國人民代表大會第一次會議舉行第三次全體會議。會議開始前，鐵道部部長盛光祖受到媒體關(guān)注；會議后，盛光祖又被媒體團團圍住。他強調(diào)，鐵路總公司還要進一步深化改革。

自1982年鐵道部宣布對下屬路局放權(quán)讓利以來，中國鐵路系統(tǒng)的漸進式改革已歷近30年。與其他經(jīng)濟部門的改革類似，政企分開始終是鐵路改革的主線和方向。

我國首個“公司化”的鐵路局是廣州鐵路（集團）公司（以下簡稱廣鐵集團）。在上述消息公布后，廣鐵集團人士向媒體表示，現(xiàn)在集團所有員工都是企業(yè)編制，未來應(yīng)該不存在政企分開的問題。不過，盡管該集團是我國鐵路改制的 “先行者”，但接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪的專家表示，在此前鐵路政企分開未能真正成行的背景下，它所做的嘗試可謂淺嘗輒止。

鐵路局改革的先行者/

廣鐵集團前身為原廣州鐵路局，作為中國鐵路運輸業(yè)第一家實力雄厚的大型企業(yè)集團，廣鐵集團創(chuàng)造了母子公司結(jié)構(gòu)的集團模式。同時，創(chuàng)建了全路第一家股份制運輸企業(yè)——廣深鐵路股份有限公司，于1996年在香港和紐約成功上市，2006年12月22日在上海證券交易所成功發(fā)行A股，成為鐵路系統(tǒng)目前唯一一家在內(nèi)地、香港和紐約三地掛牌上市的股份制企業(yè)。

長期研究廣鐵集團的孫長松博士曾發(fā)表研究生論文表示，廣鐵集團早前的改革勾畫了鐵路改革的基本框架，這個基本框架可以描述為：第一，產(chǎn)權(quán)多元化、非國有化；第二，商業(yè)化；第三，公司化；第四，網(wǎng)運分離（首先是客網(wǎng)分離）；第五，引入競爭。

“這些實踐正好與過去20年世界鐵路的改革大勢相吻合，盡管有所反復(fù)，但仍能給下一步的鐵路改革提供有益的借鑒和可以檢驗的節(jié)約交易成本的參數(shù)。”孫長松在其論文中說道。

廣鐵集團一直是中國鐵路改革的試驗田，發(fā)生在這里的制度變遷，折射出中國鐵路20年來艱難的變革歷程。

廣鐵集團改制之前，與全國各鐵路局一樣，進行了“大包干”改革，開始有了一些經(jīng)營自主權(quán)。例如可以任免本局的“處級干部”，有了一點“利潤留成”，可以給員工發(fā)放一定的獎金，還在運輸主業(yè)之外搞起了“多種經(jīng)營”。

1993年，經(jīng)國家批準(zhǔn)，廣州鐵路局改制為廣鐵集團，并納入當(dāng)時由國家直接管理的100多家企業(yè)集團之列。按當(dāng)時的設(shè)計，改制后的廣鐵集團享有多項生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，如自主決定人事管理、員工報酬、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、生產(chǎn)布局安排、外貿(mào)、資金使用、部分運輸產(chǎn)品價格等。這一改革，當(dāng)時不僅在鐵路行業(yè)是令人耳目一新的，在所有大型國有企業(yè)包括各種網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)中，也是開風(fēng)氣之先例。

1996年，廣鐵集團所轄的廣深鐵路公司通過股改，在香港聯(lián)交所上市。上市帶來了活力，利用自身積累相繼修建了雙線、三線、四線及國內(nèi)第一條準(zhǔn)高速鐵路，區(qū)域運輸市場的競爭能力得到很大提升，客貨運量特別是旅客發(fā)送量大幅度上升。

“被公司化”的鐵路局/

孫長松認為，“今天回過頭來看，當(dāng)初的設(shè)計大都沒有實現(xiàn)，廣鐵集團與其他鐵路局本質(zhì)上并無二致，實質(zhì)上成為一個‘被公司化’的鐵路局。顯然，這種體制內(nèi)的局部的制度改進難以克服制度變遷的‘路徑依賴’困境。”

北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授榮朝和也曾表示，鐵路體制改革最根本的就是把鐵道部運營和管理的職能剝離開來，運營部分成立公司，實行企業(yè)化運作，管理部分則由專門的機構(gòu)負責(zé)。“如果這個源頭的機制不動，則底下雖有一些小的動作，仍然是換湯不換藥。”

2000年，廣鐵集團在全國鐵路各局中首個成立了客運公司，將客運業(yè)務(wù)與鐵路線路和貨運業(yè)務(wù)分開，并通過相當(dāng)復(fù)雜的清算，以向路網(wǎng)支付使用費的方式，相對獨立地進行生產(chǎn)經(jīng)營活動。廣深股份公司和各合資鐵路公司的客運業(yè)務(wù)，則仍然維持原管理體制不變。

廣鐵集團客運公司成立后，取消了干部級別，實行了按崗取酬、易崗易薪的工資制度，建立了扁平化、軟性化的事業(yè)部制的組織結(jié)構(gòu)，調(diào)整了生產(chǎn)布局，從增運增收、提高效率、改善質(zhì)量等各項指標(biāo)來看，效果是好的。2001年，這個公司的改革經(jīng)驗推及全路，各鐵路局都成立了客運公司，并開始進行組建貨運公司的工作，準(zhǔn)備實行更完全的網(wǎng)運分離。

孫長松說，“由于這種鐵路局范圍的網(wǎng)運分離并未打破以鐵路局為主體的傳統(tǒng)運輸管理方式，顯然不符合鐵路運輸市場具有區(qū)域經(jīng)濟性和網(wǎng)絡(luò)特征的實際，規(guī)模不經(jīng)濟可能導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升，且這種體制內(nèi)的變革缺少契約的保證，特別是沒有在產(chǎn)權(quán)改革這個對制度穩(wěn)定具有約束力的方面作出必要的安排，因此在2003年就體制復(fù)歸，廣鐵客運公司也成為全路最后一個被撤銷的客運公司。鐵路為進行這一改革進行過長期的準(zhǔn)備，付出了昂貴的成本，結(jié)果是許多人始料未及的。”

改革仍有待推進/

1985年鐵路實行“大包干”時，鐵路改革被寄予厚望，連國外媒體都稱之為當(dāng)時中國 “最激動人心”的改革舉措。1984年開始興起的合資建路，特別是引入外資修建三茂、金溫鐵路，也曾使人們對鐵路產(chǎn)權(quán)制度改革的破題充滿期待。1993年廣鐵集團公司成立，人們似乎看到了中國鐵路通往商業(yè)化、公司化之路。1996年廣深鐵路股份公司成功上市，在所有網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)中也是“先行官”。2000年開始在全國鐵路推進“網(wǎng)運分離”，更被認為是中國鐵路參與世界鐵路共同的改革進程的重大步驟。在所有這些改革中，廣鐵集團都是“試驗田”，都取得了好的效果。

但時至今日，鐵路改革包括廣鐵集團改革的仍然還有漫長的路要走。

比如從1995年起至今，鐵道部對各鐵路局實行資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，即由鐵道部給各鐵路局下達各種生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)、安全質(zhì)量指標(biāo)，簽訂“責(zé)任狀”，依此對各局進行考核，評出優(yōu)劣，獎優(yōu)罰劣。但因為這種問責(zé)制的參數(shù)確定和考評帶有很大的主觀性，責(zé)任指標(biāo)和經(jīng)營結(jié)果又可在期末調(diào)整，且獎罰的力度根本無法與產(chǎn)權(quán)權(quán)益相比，因此很多情況下流于形式；又比如今天的廣深鐵路股份公司的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)仍十分有限，甚至對所屬基層單位的干部的任免、調(diào)整及各項財務(wù)預(yù)算的安排都完全集中到了其母公司。

此外，改制之后，廣鐵集團旗下的部分鐵路票價一度被外界冠以 “全國最貴”——繼廣深鐵路以每公里0.548元的均價登上“全國最貴鐵路”的位置后，2013年元旦前一天，全線貫通的廣珠城軌宣布漲價，漲價后以每公里均價為0.598元成為新的“全國最貴鐵路”。然而即便如此，今年1月，有媒體援引一些地方路局人士的話，2012年廣鐵集團可能虧損26億元。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙堅接受 《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時直言不諱，“廣鐵集團雖然說是公司化了，但是實際上和其他鐵路局沒有任何區(qū)別，他們在管理上是一樣的。”

中華鐵道網(wǎng)CEO于丁向記者表達了類似的觀點：作為18個路局之一，廣鐵集團在公司體制改革方面的努力，現(xiàn)在看來成效不是太明顯。畢竟鐵道部是它的上層機構(gòu)，在鐵道部體制沒有多大改革前，下面的路局能有多大變化呢？