劉海波：城鎮(zhèn)化過程中要力避土地財政沖動

劉海波（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員）

多年來，我國地方政府?dāng)U大地方財政收入的一個非常重要的渠道，是通過招商引資，發(fā)展本地制造業(yè)并推動本地服務(wù)業(yè)，尤其是房地產(chǎn)業(yè)高速增長，以此獲取營業(yè)稅、土地出讓金等。在這個過程中，土地成為最重要的政策工具，是謂“土地財政”。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化作為一項基本國策正在各地拉開大幕。如何避免土地財政的痼疾搭上城鎮(zhèn)化這列飛奔的快車，是保障城鎮(zhèn)化健康、持久發(fā)展的關(guān)鍵。

土地財政有其特定歷史成因

我國最近十幾年的工業(yè)化，是出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，這導(dǎo)致了資金、資源和勞動力被吸引到沿海的出口導(dǎo)向型部門。我國出口導(dǎo)向型工業(yè)因為早期國家政策和地理因素而集中在沿海地區(qū)，中央銀行所投放的人民幣基礎(chǔ)貨幣更多為沿海地區(qū)獲得，變成企業(yè)利潤、政府稅收、員工工資。集聚效應(yīng)形成沿海地區(qū)土地相對于其他地區(qū)土地的級差，沿海土地和其他資產(chǎn)得以高估價，在市場化銀行體制下又獲得了信貸的優(yōu)勢。

目前我國城市土地政策實行的是土地批租制，本質(zhì)上是通過預(yù)收50~70年的地租來回收部分的未來土地增價，用于市政建設(shè)。通過“招拍掛”批租土地，也無法完全做到公平地回收土地增價，而且預(yù)收地租還必然通過抬高地價而抬高房價。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，工業(yè)化城市化使得勞動者創(chuàng)造的社會財富流向并集中于經(jīng)濟(jì)區(qū)位好的城市及其郊區(qū)，使這些地區(qū)土地及房產(chǎn)市場價值暴增。我國城市土地政策導(dǎo)致土地級差地租為少數(shù)人占有，并且形成了不合理社會激勵機(jī)制。這樣的激勵機(jī)制非常不利于產(chǎn)業(yè)升級，也無法發(fā)展社會內(nèi)需。我國當(dāng)前的土地財稅政策造成了地租分配的不平等，地價越來越高，使城鎮(zhèn)化先來者與后來者之間的稅收負(fù)擔(dān)極不均衡。

經(jīng)營城市先經(jīng)營土地要因地制宜

過去10年，按常住人口指標(biāo)來衡量，是中國城鎮(zhèn)化空前快速發(fā)展的10年。也正是在這10年，中國居民消費率從10年前的45%下降到35%。過去10年的經(jīng)歷似乎說明，中國特色的城鎮(zhèn)化伴隨的是內(nèi)需不斷萎縮、收入差距擴(kuò)大的過程。

“經(jīng)營城市”實際上是經(jīng)營土地，能否經(jīng)營成功關(guān)鍵在于經(jīng)營的區(qū)域在土地級差格局中所處的位置。“集聚效應(yīng)”產(chǎn)生了級差地租，意味著優(yōu)勢資源只能集聚到此處；在城市化進(jìn)程中，城市地產(chǎn)在增值，遠(yuǎn)鄉(xiāng)地產(chǎn)在相對貶值；沿海工業(yè)化地區(qū)土地在增值，中部土地在相對貶值，二者是此消彼長的關(guān)系。一個地區(qū)土地經(jīng)營是否成功，取決于該地區(qū)土地相對于其他地區(qū)土地的級差地租，或者說“區(qū)位優(yōu)勢”。唯有級差地租為一個比較小的地域范圍內(nèi)部成員享有，才能平衡本地被拆遷征地居民利益與政府財政收入利益。

中西部地區(qū)特別是非中心城市的地方政府官員，一定要明白土地財政的邏輯：本地是否由于出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)化或行政中心而形成了明顯的集聚效應(yīng)？表現(xiàn)形式就是外地勞動人口的大量流入。如果不是，地方政府的財政收入不是簡單靠自身的努力就能人為創(chuàng)造的。

長三角和珠三角的經(jīng)驗不能推廣于全國。就中部縣鄉(xiāng)地區(qū)在全國土地級差格局中所處的位置而言，根本不具備相對于全國其他地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢。因此，中部縣城的房地產(chǎn)開發(fā)，形成了對本縣鄉(xiāng)村區(qū)域收“浮財”的情形。本縣居民購買政府集中了優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的縣城房產(chǎn)，這使得鄉(xiāng)村越發(fā)“凋敝”。

解決“中部困局”需公共財政發(fā)力

集中全國最多戶籍人口的中部地區(qū)形成了可以稱為“中部困局”的局面。地方財政緊張，就業(yè)機(jī)會稀缺或者沒有吸引力，本地就業(yè)通常無法很好地在本地生活。中部大量青壯人口在外地打工卻無法在工作地定居，他們的子女在故鄉(xiāng)完成教育，父母和自己將來都得在故鄉(xiāng)養(yǎng)老，而醫(yī)療資源主要為老人、兒童消耗。這樣，形成中部地區(qū)地方政府要用本地匱乏的財政資金，為不在本地工作的人提供教育、養(yǎng)老、醫(yī)療公共服務(wù)的局面，由此形成東部與中部地方政府權(quán)利與義務(wù)的不對等。

中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。如果動力還是地租競逐，深化中國已有的土地財政模式，那么收入差距還將加大，內(nèi)需更加萎縮，中部困局更加深化。

解決“中部困局”需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的徹底調(diào)整和全國性財政體制的重建。就財政體制而言，需要通過一般性轉(zhuǎn)移支付，大幅度減少地區(qū)間人均財政收入的差異，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的偉大目標(biāo)。另外，對于中西部地區(qū)，中央應(yīng)該甄別一部分政府項目評估其公益性質(zhì)，使用自主發(fā)行的主權(quán)貨幣消滅一部分地方政府債務(wù)。中央應(yīng)該大幅度降低或根本取消出口退稅，用節(jié)余的中央財政資金補(bǔ)貼中西部地方政府財政，消化債務(wù)幫助其進(jìn)行社會保障建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。