為城鎮(zhèn)化發(fā)抵押債

每經(jīng)評論員 葉檀

城鎮(zhèn)化的主要推動力是地方政府，地方政府缺乏發(fā)債權(quán)，甚至傳出地方政府借道高利貸的新聞。不允許地方政府發(fā)債的結(jié)果是，地方債務(wù)隱性化，風(fēng)險更不可控。

承認(rèn)城鎮(zhèn)化成本，承認(rèn)城鎮(zhèn)化的主要推動力，是地方債放權(quán)的理論前提。

原有的土地城鎮(zhèn)化模式遭遇瓶頸。國務(wù)院發(fā)展研究中心副部長劉守英2月28號表示，“由于政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，靠征地、融資搞城市建設(shè)，成本越來越高。粗略計算，2007年到2011年，全國土地出讓收入中，用于征地和拆遷的比重已經(jīng)達(dá)到41%。這說明，靠征地來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的成本非常高。”將近一半的成本，加上基礎(chǔ)設(shè)施的投入，意味著在級差地租高的地區(qū)，征地與拆遷已無利可圖。

去年8月14日，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布2012年城市藍(lán)皮書《中國城市發(fā)展報告(2012)》，指出今后20年內(nèi)，中國將有4億~5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，農(nóng)民市民化尤其是農(nóng)民工的市民化，將是中國實(shí)現(xiàn)向城市型社會轉(zhuǎn)型面臨的關(guān)鍵問題。據(jù)初步測算，僅解決社會保障和公共服務(wù)，農(nóng)民市民化成本至少人均10萬元。在未來20年內(nèi)，要將4億~5億進(jìn)城農(nóng)民完全市民化，需要支付40萬億~50萬億元的成本。流入地不均，大城市承擔(dān)的成本更高，2011年，中國農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億，其中外出農(nóng)民工1.59億，相當(dāng)于城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?3.0%。在外出農(nóng)民工中，30.8%流入直轄市和省會城市，33.9%流入地級市。

成功的城鎮(zhèn)化會帶來紅利，失敗的城鎮(zhèn)化會留下壞賬，不同的地區(qū)承擔(dān)的成本、獲得的紅利各不相同。

避免地方債危機(jī)，不能捂蓋子，只能靠金融產(chǎn)品在公開市場準(zhǔn)確定價。任何金融風(fēng)險都不可能靠人為提高評級、展期等方法粉飾過關(guān)。

地方債規(guī)模眾說不一，審計署的數(shù)據(jù)是，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元。其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67109.51億元，占62.62%；擔(dān)保責(zé)任的23369.74億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16695.66億元，占15.58%。其后兩年，綜合各類融資渠道，預(yù)測地方債至少增長萬億元以上。有比審計署公布的數(shù)據(jù)更驚人的數(shù)據(jù)，由于各種融資渠道錯綜復(fù)雜，真實(shí)的地方債難以衡量，但后果顯而易見，就是債務(wù)的展期與重組，可稱為悄無聲息的局部破產(chǎn)。

改革稅收體制，允許地方政府公開發(fā)債，其風(fēng)險不會比現(xiàn)在更高。

2月6日，央行在最新的季度貨幣政策執(zhí)行報告中提出，使用者付費(fèi)、地方政府稅收或上級政府的轉(zhuǎn)移收入，是未來城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的收入基礎(chǔ)。在此之上，地方政府可以利用市政債融資進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。全國“兩會”上，全國人大代表中國人民銀行南京分行黨委書記、行長周學(xué)東提出議案，建議在城鎮(zhèn)化過程中探索建立規(guī)范的、市場化的市政債融資機(jī)制。

目前地方自行發(fā)債由中央財政背書，通過各類關(guān)聯(lián)公司或者平臺公司通過信托等渠道融資成為主流，完全談不上發(fā)債的自主性與市場的約束力，這是重蹈行政之手左右金融市場的覆轍。只有讓地方債或者市政債成為公開的金融產(chǎn)品，才談得上準(zhǔn)確定價。否則，任何定價都是政府信譽(yù)在金融市場的背書。

為了防止各類地方債、市政債一哄而上，有必要采取兩大舉措，一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)首先試點(diǎn)，二是地方債由過硬的稅費(fèi)進(jìn)行抵押。在近代史上，政府發(fā)債通常由鹽稅、關(guān)稅進(jìn)行抵押，在信用市場未能建立的情況下，抵押債券是可以設(shè)想的風(fēng)險最小的金融模式。并且，通過地方債或者市政債的發(fā)行，地方政府對未來的收入來源進(jìn)行估算，地方預(yù)決算公共財政能夠得到推廣，而當(dāng)?shù)孛癖妼κ姓こ痰男蕦⒏鼮殛P(guān)注。

市場經(jīng)濟(jì)的前提是責(zé)權(quán)利對稱，每個組織、個體為自己的決策負(fù)責(zé)，地方政府既然是中國城鎮(zhèn)化的急先鋒，擬定地方政府之責(zé)，給予地方政府一定的金融權(quán)利，考核地方政府的責(zé)任度與誠信度，是題中應(yīng)有之義。發(fā)行地方債，就是讓地方政府回歸職責(zé)權(quán)對等的理性人的前提。