周子章：土地制度已成撬動下一步改革抓手

周子章（中國金融網(wǎng)分析師）

歸根結(jié)底，當(dāng)前幾大突出的社會矛盾，都是不均衡發(fā)展導(dǎo)致的差距過大造成的，焦點正在于最核心的資源要素——土地。能否扭轉(zhuǎn)人口城市化與土地城市化的脫節(jié)現(xiàn)象，將直接關(guān)系到城市的規(guī)劃布局和發(fā)展模式、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)和健康發(fā)展以及縮小與彌合城鄉(xiāng)間巨大的財產(chǎn)和收入差距的成敗。

從昨天下午開始進入了今年的“兩會”時間。相信更多的改革政策將在未來十天內(nèi)陸續(xù)宣布，其中大致包括如大部制改革、重申7.5％的國內(nèi)生產(chǎn)總值以及4％的通脹率目標(biāo)、今年較高的財政赤字目標(biāo)、確定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為長期的結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)、戶籍制度改革等等。這些都將為中國經(jīng)濟社會今后五年的持續(xù)性發(fā)展打下基礎(chǔ)。

展望今年“兩會”，將是我國布局全面建成小康社會的一個新起點。不論是從十八大報告還是中央經(jīng)濟工作會議，還有“十二五”規(guī)劃，中央高層多次談到城鎮(zhèn)化是拉動內(nèi)需，經(jīng)濟長期發(fā)展最大的紅利。國務(wù)院副總理李克強日前也多次明確提出，新型城市化核心是人的城市化。圍繞這個核心的支點展開可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾基本上都可集中歸納為如下幾個方面：土地收益的分配、國企改革、收入分配改革以及環(huán)境保護問題等等。

從經(jīng)濟學(xué)原理來剖析，實際上，目前國人格外關(guān)注的經(jīng)濟運行中的各種各樣矛盾和問題，有的是因為重大結(jié)構(gòu)扭曲的原因，有的是重大結(jié)構(gòu)扭曲形成的衍生結(jié)果。因此，要化解這些矛盾解決這些問題，首先需要對扭曲結(jié)構(gòu)間的各種關(guān)系有正確的認識與判斷。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，每一個扭曲的結(jié)構(gòu)只是中國當(dāng)前“不可持續(xù)”經(jīng)濟體在不同側(cè)面的反映。我們只有在了解其互相聯(lián)系及因果關(guān)系后，才能在通盤謀劃改革時做到“心中有大局”，才能找到改革的“抓手”。

歸根結(jié)底，當(dāng)前幾大突出的社會矛盾，本質(zhì)是不均衡發(fā)展導(dǎo)致的差距過大造成的，而矛盾焦點來源于最核心的資源要素——土地。因此，可以這么斷言，改革土地制度已經(jīng)成為化解當(dāng)下我國社會諸多矛盾的關(guān)鍵所在。能否扭轉(zhuǎn)迄今為止人口城市化與土地城市化的脫節(jié)現(xiàn)象，將直接關(guān)系我國城市的規(guī)劃布局和發(fā)展模式、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)和健康發(fā)展以及城鄉(xiāng)間巨大的財產(chǎn)和收入差距的縮小與彌合的大局成敗。

多年來，土地制度改革始終是國內(nèi)各方爭論不休的話題，尤其在“三農(nóng)”問題長期難以解決的情況下，如何最終讓農(nóng)民從土地改革中獲益，成了對下一步改革最艱巨的考驗。十八大報告提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。中央經(jīng)濟工作會議提出，要積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機制。去年底的中央農(nóng)村工作會議也強調(diào)，要在“收入倍增”中著力促進農(nóng)民增收。大趨勢不可逆轉(zhuǎn)：今后一段時間，農(nóng)民收入至少應(yīng)與城鎮(zhèn)居民收入同步增長，并力爭超過。

不過落實起來實在不容易。相關(guān)資料顯示，在農(nóng)村，在城市化、工業(yè)化過程中本應(yīng)歸屬農(nóng)民的土地增值收益，卻絕大部分被政府與企業(yè)獲得。從2001年到2010年，全國土地出讓收入由0.13萬億元猛增到2.7萬億元，足足增長了19.9倍，但農(nóng)民通過征地拆遷補助和失地補助兩項，僅獲得土地出讓收入的37%?？梢姡恋刂贫鹊拿?，不僅進一步拉大了城鄉(xiāng)居民收入的差距，而且衍生出包括生存發(fā)展等一系列更為復(fù)雜的社會問題。

我國憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”顯然，依據(jù)憲法，我國的土地產(chǎn)權(quán)制度改革不可能涉及土地所有權(quán)。這里，筆者認為有必要弄清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的意義。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，是指以農(nóng)村集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以土地使用權(quán)為核心的關(guān)于土地財產(chǎn)權(quán)利的總和。完整的所有權(quán)，包含使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)利。土地承包責(zé)任制明晰了農(nóng)村土地的使用和收益權(quán)，但土地仍歸集體所有。此中的麻煩就在于，土地流轉(zhuǎn)的最終權(quán)利界定模糊不清。農(nóng)戶固然可以經(jīng)營和享有自己所承包土地收益的權(quán)利，但要轉(zhuǎn)讓這兩項權(quán)利，目前還沒有法律依據(jù)。

應(yīng)該承認，近些年我國相關(guān)的土地立法有所完善，農(nóng)民集體所有土地征收補償制度也有了相應(yīng)的修改，并帶來了明顯的社會收益，進一步帶動了農(nóng)村土地使用的集中。但隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增加，利益分配的矛盾越來越突出。如村委會代替農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地；相當(dāng)部分土地流轉(zhuǎn)期限過長、流轉(zhuǎn)價格偏低；部分企業(yè)沒有履約，給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶造成較大經(jīng)濟損失；市場機制不完善，對農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益保護不到位；土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰，農(nóng)村土地所有權(quán)抵押受到法律限制等等?？傊?，農(nóng)民土地使用權(quán)有待進一步明確，農(nóng)村土地金融發(fā)展制度有待建立，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估還缺乏科學(xué)依據(jù)。另外，相當(dāng)一部分地方政府對企業(yè)大面積、長時間租賃農(nóng)戶土地監(jiān)管不力，在用途上“非糧化”、“非農(nóng)化”和“非林化”，致使一些土地撂荒。

正是由于缺乏最高法律的保護，致使土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)利益扭曲。地方政府征地按較低標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地價格補償，被征地農(nóng)民無法分享土地增值的豐厚收益；同時，不允許農(nóng)村建設(shè)用地進入市場，農(nóng)民不能憑借土地財產(chǎn)權(quán)參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。而現(xiàn)行法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地使用權(quán)歸集體，農(nóng)戶僅享有承包經(jīng)營權(quán)，這造成了農(nóng)村土地事實上的產(chǎn)權(quán)缺失，阻礙了土地正常流轉(zhuǎn)。因此，從根本而言，土地制度的立法保護不僅僅是保障農(nóng)民合法利益的措施，也是推動社會改革的基礎(chǔ)，還是進一步規(guī)范政府在新型城鎮(zhèn)化大潮中依法施政的有效手段。

回顧國內(nèi)外的歷史發(fā)展經(jīng)驗，土地制度改革從來就是整個經(jīng)濟改革的根基。我國1980年的改革同樣是從不起眼的農(nóng)村家庭承包起步的，而就是這一步，真真實實地撬動了中國經(jīng)濟整體轉(zhuǎn)變的樞紐。眼下，中國經(jīng)濟社會發(fā)展又到了需要再一次確立新的土地立法，以激發(fā)、保障深化改革原動力的時候！