新型城鎮(zhèn)化及相關問題探討

一、新型城鎮(zhèn)化：長短兼顧的發(fā)展主線 (一)城市化進程大有空間：從52.57%(或36%)到70%。 1978年城市人口約1.72億，占17.92%。1990年到2011年，城鎮(zhèn)人口由2.54億增至6.9億以上，城鎮(zhèn)化率由22%上升到52.57%，2012年城市人口增2103萬，達7.12億人。 (二)化解當今經(jīng)濟之困局：產(chǎn)能過剩及消費動力不足。 (三)建設重點轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)：緩解大城市的發(fā)展瓶頸--水、汽、土地和交通。 (四)致力于消除三大差別：城鄉(xiāng)、地區(qū)和貧富差別。 6億多農(nóng)民與7億多城鎮(zhèn)人口的收入差距超過3倍；東部人均GDP超過8000美元，中西部最低的只有1000多美元。新型城鎮(zhèn)化的重點應是解決約1.6億農(nóng)民工城市身份和生存問題以及再建城市棚戶區(qū)。 (五)籌謀更長遠經(jīng)濟戰(zhàn)略：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口紅利和消費型經(jīng)濟。 農(nóng)村的土地承包制度已經(jīng)成為提高農(nóng)業(yè)效率的障礙，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后，目前我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只有全社會平均水平的30%，中國農(nóng)業(yè)以接近40%的人口，只創(chuàng)造占GDP10%的產(chǎn)出，其中“林、牧、漁”還占約五成。中國已成為糧食凈進口國家，進口糧食價格反而低于國內(nèi)市場價格和收儲價格。提高土地集約化和科技化經(jīng)營水平是我國農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展方向，土地流轉(zhuǎn)制度和新型城鎮(zhèn)化有利于解放和集中更多的土地。 中國國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示中國的人口勞動力開始出現(xiàn)重要變化：至2012年底，中國15至59歲之間的勞動年齡人口為93727萬人，較2011年減少345萬人，是中國勞動年齡人口首次出現(xiàn)絕對下降，這一趨勢可能持續(xù)到2030年。未來十年，15~24歲的人口將下降3800萬。 商務部“十二五”規(guī)劃：“國內(nèi)市場總體規(guī)模逐步位居世界前列，社會消費品零售總額年均增長15%左右，2015年達到32萬億元?！毙滦统擎?zhèn)化是消費型經(jīng)濟的前奏和必經(jīng)之路，非造城運動，重點是進城農(nóng)民的再就業(yè)、社會保障和公共服務。 二、城市化的路徑依賴與主要問題 (一)土地財政驅(qū)動的發(fā)展模式依賴 從1999年到2009年，全國土地出讓收入從500億元增加到1.4萬億元，占地方公共財政本級收入從9%提高到44%。 2010年土地出讓收入大幅增加到2.9萬億元，2011年繼續(xù)增加至3.3萬億元，分別占地方本級收入71%和63%。 (二)長期以來對農(nóng)村的投入嚴重不足 2010年，全國土地出讓收入2.9萬億元，土地出讓的收益1.22萬億元，其中用于城市建設的支出占61.7%，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出僅占18.4%。 2008-2010年，農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金在土地出讓收益中的占比只有2.76%、2.08％和1.55％；農(nóng)村基礎設施建設占土地出讓收益的比例分別只有7.41％、6.31％和8.36％；土地出讓收益用于農(nóng)村部分的比例分別為10.18％、8.39％和9.91％，三年平均為9.52％。 (三)貧困的失地農(nóng)民與瘋狂的土地投機 1995年-2010年，全國城市區(qū)面積共增加20000多平方公里，1999-2008年，排名前10位城市建成區(qū)面積從2629擴增到7727平方公里。 1999至今，全國耕地面積凈減少800萬公頃以上(約年均900多萬畝)，目前全國每年非農(nóng)建設占用耕地約250-300萬畝，每年約有250萬農(nóng)民變成失地農(nóng)民，被征地農(nóng)民累計超過4000萬人，其中相當一部分完全失地。大量失地農(nóng)民生產(chǎn)生活困難，多數(shù)年齡大、收入低、經(jīng)濟狀況差，屬于社會弱勢群體，特別是社會保障問題日益突出，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。 在城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)民停留于“半城市化”狀態(tài)。農(nóng)村“留守兒童”、“留守婦女”、“留守老人”等社會問題值得全社會重點關注。同時，城鎮(zhèn)化水平虛高、城鄉(xiāng)收入差別過大，以城鎮(zhèn)化擴內(nèi)需的效應發(fā)揮不充分。 農(nóng)業(yè)勞動力總量過剩與城鄉(xiāng)青壯年勞力短缺并存，全社會的勞動力供求關系失衡且存在浪費現(xiàn)象，未來人力資源成本如果上升過快，對中國制造業(yè)乃至經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展十分不利。 未來10-20年我國城鎮(zhèn)化水平仍將處于快速上升階段，目前40多個主要城市約八成新增建設用地需要征收集體土地，但鑒于土地投機現(xiàn)象十分嚴重，再多的土地也難以解決地價回歸問題，這就必然造成未來城鎮(zhèn)化的成本過高，尤其對農(nóng)民土地公平定價后，加之不得不解決進城農(nóng)民就業(yè)和福利問題，一定會格外加重各方面的財務負擔。 國土部信息中心顯示土地緊缺是偽命題：近8年來，中國住宅用地供應年均增長率為城鎮(zhèn)人口增長率的3倍。住宅用地供給已能充分滿足城鎮(zhèn)化需求。截至2012年底，中國未竣工房地產(chǎn)用地48.17萬公頃，未開工房地產(chǎn)用地14.45萬公頃，大量已供土地閑置。截至2011年末，全國84大城市處于抵押狀態(tài)土地30.08萬公頃，抵押貸款4.8萬億元。 另據(jù)估算，農(nóng)村沉睡資產(chǎn)價值大約40萬億元，其中2億多畝農(nóng)民宅基地價值至少20萬億元，考慮這一因素，全國建設用地的緊張程度會逐步下降。 2011年我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入只有229元，所占收入比重不足3.3%。全國農(nóng)民人均純收入中，家庭經(jīng)營純收入占比，1985年為81%，2012年已下降到45%；家庭經(jīng)營第一產(chǎn)業(yè)純收入占比，1985年為62%，2012年已下降到34%。過去農(nóng)民資產(chǎn)的財產(chǎn)功能遠未有效發(fā)揮，隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進，農(nóng)地價值將被市場化重估，將顯著增加一貨幣衡量的社會財富總值。 三、土地補償法規(guī)、政策與改革 (一)農(nóng)村土地承包制度及農(nóng)地權(quán)屬 1984年，中央1號文件提出“土地承包期限一般應在十五年以上”，并“允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價口糧”、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移時“對農(nóng)民向土地的投資應予以合理補償”，但仍不允許買賣、出租。 1993年，中發(fā)11號文件提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，并提倡承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的辦法，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。 2003年，《農(nóng)村土地承包法》將土地承包的責任制關系由承包合同約定的權(quán)利義務，發(fā)展為國家賦權(quán)關系，權(quán)利義務由法律規(guī)定。 2007年，《物權(quán)法》使土地承包經(jīng)營權(quán)上升為一種用益物權(quán)，包括占有、使用、收益的權(quán)利。 2008年，十七屆三中全會：“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。 (二)關于征地的法律法規(guī) 我國《憲法》規(guī)定：國家為了公共利益需要可以依照法律規(guī)定對土地進行征收并給予補償；土地所有權(quán)主體由農(nóng)村集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，土地用途也可相應轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設用地。 1988年《土地管理法》規(guī)定:“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)”皆可實施征地； 2004年修訂的《土地管理法》:“任何單位從事建設，都得使用國有土地”，這也意味著所有的建設都可以征地。 2008年黨的十七屆三中全會:“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制……按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障……允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！? 2011年1月《國有土地上房屋征收與補償條例》:“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要”進行了列舉式規(guī)定，但只是對國有土地上房屋征收，未涉及農(nóng)村集體土地征收。 2012年黨的十八大報告:“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。” 2013年中央一號文件:“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障……加快修訂土地管理法，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例……完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為……補償資金不落實的不得批準和實施征地?！? (三)我國現(xiàn)有征地制度的主要問題 我國多數(shù)土地屬國有，近十幾年來土地征占速度過快、規(guī)模過大，征地矛盾糾紛引發(fā)了較多嚴重社會沖突，同時征地過程不透明，滋生大量腐敗現(xiàn)象。 現(xiàn)行征地制度的突出問題是農(nóng)民無法平等分享土地增值收益：我國現(xiàn)行“以征地前農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基準”的土地征收補償辦法嚴重忽視了被征地農(nóng)民的長遠利益。 過去農(nóng)民無法維護自身權(quán)利，無法有效保護自己的土地財產(chǎn)權(quán)利，無法公平合理地分享土地增值收益。不過現(xiàn)在的農(nóng)民對被征土地權(quán)利的訴求與日俱增，進一步剝奪會激發(fā)潮水一樣的反抗。據(jù)國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊提供的數(shù)據(jù)，全國2749個村莊中，約65.4%的村民上訪反映的是土地征收征用和承包地流轉(zhuǎn)問題；東部地區(qū)矛盾更加突出，高達73.7%。 城鎮(zhèn)化的當務之急就是農(nóng)民土地的確權(quán)、辦證以及價值評估問題。新型城鎮(zhèn)化建設過程中，土地出售的價格和相關賠償條款必須經(jīng)由雙方當事人協(xié)商達成，政府不能利用國家強制力專門為一般營利性項目取得土地。 四、土地制度的國際經(jīng)驗借鑒 大多數(shù)國家采用市場原則對被征收土地實施補償，許多亞洲國家和地區(qū)除了遵循公平公正原則原則補償外，還根據(jù)國情和區(qū)情給予另外的政策創(chuàng)新，例如允許農(nóng)民在貨幣補償或留用地補償方式之間自由組合選擇。 例如印度《土地征收法》規(guī)定，由于土地征收的強制特性，每位“利益人”在獲得土地市值補償外，還會得到等同市值30%的額外補償。 例如在臺灣地區(qū)，一般會返給農(nóng)民高達40%-50%的建設用地，允許農(nóng)民或集體組織在符合產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域功能等前提下獨立開發(fā)經(jīng)營，讓農(nóng)民也因城鎮(zhèn)土地漲價而獲得土地增值收益。 實踐證明，以開發(fā)地作為補償?shù)姆绞綄τ陧樌七M城鎮(zhèn)化、保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)民對土地增值的分享以及緩解社會矛盾沖突等發(fā)揮了重要作用。未來的新型城鎮(zhèn)化在征收農(nóng)民集體土地時，應適當擴大留地安置比例，讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)開發(fā)并分享長期利益。 五、城市化對農(nóng)耕地的影響 考察韓國和日本等人均耕地面積較少國家經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率與耕地面積存在正比例關系，而且中間會有“先增后減”的規(guī)律，至城市化基本完成，可耕種土地面積總體會增加。 例如韓國可耕地面積在1960年為204萬公頃，1970年達到極大值230萬公頃，之后開始下降，到1990年為211萬公頃，但仍高于1960年的水平。韓國1961-1977年間、日本1950-1960年間都是城市化最快的時期，同時也是耕地大量增長的時期。 我國國土總面積960萬平方公里，其中耕地121.6萬平方公里（折合18.24億畝），城市占地約4萬平方公里，村莊占地約20萬平方公里。2011年，我國農(nóng)村人均建筑面積36.2平方米，城鎮(zhèn)是32.7平方米，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高10%。農(nóng)民工家鄉(xiāng)宅基地戶均180平米，而其在城市租住房占地戶均15平米，比值達到12倍。粗略估計，如能實現(xiàn)現(xiàn)有2億流動人口在城鎮(zhèn)的定居生活，將增加耕地五萬平方公里。 參照國際經(jīng)驗做進一步預計：隨著城鎮(zhèn)化推進，耕地總面積峰值將達20億畝，其后雖可能緩慢下降，但至2030年鎮(zhèn)化率突破70%時，耕地面積仍有望達到19億畝。 六、新型城鎮(zhèn)化的環(huán)境與資源 粗略估計，后續(xù)城鎮(zhèn)化需要投入的市政建設及社會保障資金高達30萬億， 如果對貧弱階層生活水平稍作提高，這一金額可能高達40萬億元，主要靠看政府的決心和財力。這一總值與農(nóng)村沉睡資產(chǎn)價值基本相當，印證了新型城鎮(zhèn)化其實就是農(nóng)村和農(nóng)民資產(chǎn)的資本化過程。 如此龐大的建設工程，雖是一項富有挑戰(zhàn)性的艱巨任務，但在我國現(xiàn)有國情條件下，應該還是可以完成的。 (一)國際環(huán)境良好：未來5-10年仍可對充裕的國際資金善加利用。 (二)貨幣政策配合：截止到2013年1月31日，M2總量99.2萬億，是GDP的1.91倍。央行存款準備金18-20萬億，在通貨膨脹未惡化之前隨時可以放水。 (三)擴大政府債務：2012年全國財政收入11.72萬億元，同比增12.8%(上年為24.8%)，高出GDP增速4個百分點；全國財政支出12.57萬億元，同比增15.1%(上年為21.2%)，為當年GDP增速的1.95倍。支出增速快于收入增速2.3個百分點。2013合理財收增速約10%，擬安排赤字1.2萬億，同比增長50%。2011年底負債率47%，開啟政府債務融資支持投資的模式大有空間。 (四)國有企業(yè)利潤分紅乃至股權(quán)出讓做后盾。 七、新型城鎮(zhèn)化寄語和總體評價 城鎮(zhèn)化應該是工業(yè)化、市場化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化自然演進結(jié)果，行政和計劃色彩不宜過重，更不能放任利益驅(qū)動下的非理性造城運動。 通訊和交通高度發(fā)達，不適宜建造過于密集的小城鎮(zhèn)，生態(tài)環(huán)境保護和恢復是重點，宜居是關鍵，不必追求小而全，100-500萬以上人口的城市最好。 新型城鎮(zhèn)化是城市化的繼續(xù)，作為一項新政，期待重點出現(xiàn)轉(zhuǎn)移--從過分都市化開始轉(zhuǎn)向以接納和保障進城農(nóng)民生活為主旨的中小城市建設和完善；從原來的片面市場化走向關注農(nóng)民工為代表的弱勢群體，解決城市低收入階層和失地農(nóng)民的現(xiàn)實生活問題，還他們以人權(quán)尊嚴，讓他們盡快融入現(xiàn)代城市文明--戶籍、住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等等。 新型城市化的關鍵是土地政策，不能令農(nóng)民滿意的城鎮(zhèn)化注定失敗--不能讓他們買不起房，也不能讓他們只有住房而沒有生活保障。 故與其說新型城鎮(zhèn)化是原有城市化的延續(xù)，不如說我國更需要借此進一步解決好三農(nóng)問題--國家過去對農(nóng)民的欠賬太多，財富差別和社會差別已經(jīng)達到令人無法容忍的地步。社會需要安定和諧，經(jīng)濟發(fā)展必須講良心。 參考資料： 1.《讓農(nóng)民更多分享土地增值收益》--中央農(nóng)村工作領導小組辦公室一組副組長趙陽。 2.《農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的前世今生》--國務院研究室農(nóng)村司巡視員葉興慶。 3.《銀行視角下的中國宏觀經(jīng)濟》--中國工商銀行戰(zhàn)略管理與投資關系部李志剛、張紅軍。 4.《如何助推農(nóng)村發(fā)展活力？》--中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田教授。 5.《如何解決農(nóng)民工住房這個最棘手的問題》--中國發(fā)展研究基金會趙俊超。 6.國家統(tǒng)計局、中國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站。