一號文件解讀：四大難題困擾確權試點

2013年中央一號文件對農村土地承包經營權登記頒證工作提出了5年期限，這既顯示了中央對該項工作的重視，也反映出其緊迫性。但是，記者通過采訪農業(yè)部經管司相關負責人以及首批試點的基層干部了解到，由于現行政策和法律未給予充分“賦權”，基層對政策界限如何把握、土地承包經營權證的法律效力有多大等問題心存困惑，很大程度上阻礙了工作推進的步伐。

困擾一:“長久不變”到底是多長時間?

“長久不變”到底有多長，給地方開展登記工作帶來種種困惑。目前各地對此的認識很不一致，有的認為是長期不變，有的認為是永久不變，有的認為還是30年，于是印在各地承包經營權證上的期限也不統一。

對“長久不變”的涵義界定模糊，直接影響基層干部對政策的執(zhí)行力，造成基層解決具體問題時沒有指導方向，不利于向農民做宣傳。如確權證上的承包經營權“共有人”一欄，應該填報二輪承包共有人?還是填寫目前家庭人口情況?理解各有不同。如果長久不變的期限很長，那么業(yè)內人士會建議以當前人口為準。如成都市即在一定限制條件下，根據人口變化適當調整土地，先做到“起點公平”，從而“長久不變”。而“共有人”又延伸出出嫁女、入贅男、在校大學生、在職公務員等問題，對于他們應不應該有地的爭論，成為確權登記工作的一大難點。若沒有長久不變期限做基礎，有可能會引起新的矛盾糾紛。

廣東省云浮市云安縣農業(yè)局副局長簡偉熊表示，此事復雜，不好推進，尤其是下一步本來應該進入入戶調查、實地測量的“攻堅”階段，但現在停滯不前，沒辦法做下去。

困擾二:承包經營權證究竟有什么法律效力?

調研發(fā)現，盡管登記工作受到農民歡迎，但受訪的一些農戶也擔心:目前法律上對農村集體土地權利的限制多，拿到這個證作用也不是很大。一些村干部也反映，在宣傳確權登記作時，無法明確告訴老百姓做這件事兒有什么好處。

對承包經營權證法律效力的疑惑主要集中在三個方面:一是征地問題。確權后遇征收農戶承包地時，開發(fā)商是只需要同村集體簽訂征地協議即可?還是必須要征得承包農戶同意?征地后的補償是不是完全按照經營權證書記載的土地面積給予補償?按目前的征地制度，由于征收農戶承包地沒有到注銷承包經營權證登記環(huán)節(jié)，導致許多農民承包經營權證書還在手中，但土地已經被征走了，再次確權頒證后能不能避免類似的事情發(fā)生?

二是惠農補貼問題。相比二輪承包時的合同面積，登記試點的面積普遍高出20%-30%，有的甚至更多。按現行登記試點政策，財政部門還是以原來的合同面積為準發(fā)放種糧補貼。有了新測量面積，種糧補貼發(fā)放等惠農政策能否與之掛鉤，這是我們在調研中聽到的最多疑問之一。

三是土地變“活”問題。按現行法律政策，除重慶、成都等少數改革試點地區(qū)外，絕大多數地區(qū)都不能將家庭承包方式獲得的承包權證書抵押。有的地方農民提出，既然是承認農民土地財產權，為什么不能用來抵押?有的基層干部說，聽說現在有的地方已經在搞試點，目前對農民的保障逐漸完善，在風險可控的情況下，政策能否有所松動?

困擾三:多出來的面積怎么辦?

從首批試點情況看，地方處理可謂“五花八門”。遼寧省丹東市東港區(qū)實測后每戶多出0.5-0.7畝地，經村民同意，多出來的地分給目前緊迫需要地的人家；黑龍江方正縣則是采用在經營權證上登記二輪面積，多出來的面積由原農戶代耕，擴邊、拱地頭、開荒等新增地交村里決定；山西省新絳縣多出來的都算作機動地；吉林省通化市在尊重二輪承包的基礎上，明確規(guī)定計稅面積(二輪承包時的合同面積)享受國家惠農政策，新增面積為非稅面積，不享受惠農政策；還有的地方如果農戶面積都有增多，就直接變更面積。成都市從試點之初就采用村民議事會的做法，充分尊重村民意愿，盡可能地確權到戶。

登記試點明確要保持承包關系穩(wěn)定，不是搞打亂重分，但事實上，由于自然變遷、土地征用、自行開墾耕地、農轉非以及婚喪嫁娶等，土地狀況變化比較普遍，各戶人口數變動更大。記者發(fā)現，有的試點地方面積調整已經涉及到每家每戶，實質上相當于進行了重新分配，然而村民非常認可。

云安縣南盛鎮(zhèn)大窩村支部書記鄧健芳對記者說:“承包地上錯綜復雜的關系就像只馬蜂，你不動它它不蜇你，你一動它它就蜇你。”法律與村俗民約相碰撞，有可能會帶來新的糾紛隱患。

困擾四:機動地到底留不留?

很多村集體在發(fā)包時預留了一些機動地，以及后期復墾新增出的耕地，這部分地到底有多少并不為農戶所知。對于機動地，是留還是不留，專家和地方也著不同的認識。

主張留的認為，村級組織的辦公經費本來就薄弱，如果沒有機動地收益做補充，村里好多公益性的事兒就沒法落實，留下來有利于村里開展工作。而主張不留的則認為機動地是典型的“灰色空間”，村民很難搞清楚這些地的去向，有的村組織自己搞經營活動，有的村把機動地、四荒地等都包給親戚朋友，成為“村干部的小金庫”。

成都市溫江區(qū)農村發(fā)展局副局長吳文彬認為確權就是要把所有權明晰到農戶，應該不留機動地。溫江區(qū)的做法盡量確權到農戶，未能確到農戶頭上的，收益權也要股份量化到農戶，實現收入中提取20%-30%作為村集體辦公經費。

“土地承包經營權登記應是準登記，機動地在準登記前應全部發(fā)包出去。”中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員王小映說，對機動地的處置應走什么程序，新整理出來的土地、國有農用地應分給什么人等等，國家對此應有所考慮，為以后的確權登記提供依據。