地方政府債務(wù)增長(zhǎng)約束機(jī)制亟待建立

項(xiàng)崢

近年來(lái)，地方政府主導(dǎo)的投資成為驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ唬⒂纱藥?dòng)地方政府債務(wù)急劇擴(kuò)張。雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并可能會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。因此，需要建立地方政府債務(wù)增長(zhǎng)約束機(jī)制，抑制債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張傾向，從而引導(dǎo)地方政府科學(xué)發(fā)展，并努力尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與要素資源約束的內(nèi)在協(xié)調(diào)。

理論上來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)與地方政府收入的比率存在一個(gè)合意的程度，使得地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與要素的投入實(shí)現(xiàn)一個(gè)動(dòng)態(tài)最優(yōu)平衡。每年地方政府的收入，扣除經(jīng)常性開(kāi)支和資本性支出外，仍能有較大富余以支付利息和償還本金。地方政府收入，主要來(lái)源于稅費(fèi)收入，而不是主要依靠土地出讓金。當(dāng)然，適當(dāng)比例的土地出讓計(jì)劃，也是維持地方經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，但絕不是最主要的。

但從目前情況來(lái)看，地方政府收入中，土地出讓金收入比重較大?；蛘?，可以合理推論，土地出讓金收入是地方政府實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)償還和地方投資項(xiàng)目資金的主要來(lái)源。

自去年以來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控，帶動(dòng)土地市場(chǎng)成交量回落，土地出讓金收入也大幅下降。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年1~9月，全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地購(gòu)置面積同比下降16.5%，土地成交價(jià)款5309億元，同比下降11%。土地成交價(jià)款下降，勢(shì)必增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)政府的預(yù)算平衡壓力也將顯著增加。

不難發(fā)現(xiàn)，部分地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，可能超過(guò)其地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力所能承受的范圍。過(guò)度依賴土地出讓金收入，不僅會(huì)帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，增加投資成本，抑制社會(huì)消費(fèi)，而且還會(huì)導(dǎo)致未來(lái)幾年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)也將加重。若要維持相同比例的經(jīng)濟(jì)增速，未來(lái)地方政府債務(wù)率勢(shì)必陷入擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，并將可能導(dǎo)致災(zāi)難性結(jié)果。

由此可見(jiàn)，建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制，勢(shì)在必行。建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制，需要放開(kāi)市政債市場(chǎng)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是美國(guó)，地方政府可以自行發(fā)債，以此緩解財(cái)政壓力。

目前，我國(guó)沒(méi)有市政債市場(chǎng)，除少數(shù)試點(diǎn)省份之外，地方政府可委托財(cái)政部發(fā)債，自己不能單獨(dú)發(fā)行。從建立我國(guó)地方政府債務(wù)約束機(jī)制出發(fā)，若沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的外部融資渠道，地方政府勢(shì)必陷入通過(guò)土地出讓收入緩解政府支出和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張壓力的怪圈。因此，適當(dāng)開(kāi)放市政債市場(chǎng)，有利于地方政府債務(wù)的合理增長(zhǎng)。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的有效約束。

目前來(lái)看，這種約束主要來(lái)自當(dāng)?shù)厝舜蠛屯顿Y者。若未來(lái)能放開(kāi)市政債市場(chǎng)，那么市政債投資主體，應(yīng)限制為地方投資者，不應(yīng)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)大量參與，否則這種模式與地方政府融資平臺(tái)貸款并無(wú)實(shí)質(zhì)差別。只有當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人和企業(yè)成為地方債投資主體，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的有效約束。

與此同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用。當(dāng)?shù)厝舜笠獙?duì)地方政府的收入和支出實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)預(yù)算計(jì)劃外的收入和支出項(xiàng)目，要進(jìn)行嚴(yán)格審核和監(jiān)督，以保證預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。 當(dāng)前，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越多依靠地方政府驅(qū)動(dòng)，因此，建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制的重要性不言而喻。

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