穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化需要加快轉變城市發(fā)展方式

每經編輯 趙慶

2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，由“鄉(xiāng)土中國”走向“城市中國”，這在我國城市發(fā)展史上具有里程碑意義。城鎮(zhèn)化事關我國現代化建設的全局，是轉變經濟發(fā)展方式的重要抓手，是啟動內需的重要引擎。城市作為城鎮(zhèn)化的空間載體，需要繼續(xù)加大建設和投入，特別是要轉變城市發(fā)展方式。在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，由于粗放、低效的城市發(fā)展方式，使得城市發(fā)展與管理出現了一系列問題。

城市發(fā)展理念問題。在追求城市建設速度的過程中，忽略了城市發(fā)展質量，一味強調城市建設和城市規(guī)模，忽略了城市管理與服務功能。對資源節(jié)約集約利用不夠，特別是土地資源和城市水資源問題日益突出；城市環(huán)境污染加大，大城市交通日益擁堵，外來人口管理與服務缺失，寬馬路、大廣場、超規(guī)模標志性建筑等城市形象工程層出不窮等等。

城市經濟發(fā)展問題。過分追求工業(yè)發(fā)展，忽視了服務業(yè)的發(fā)展。工業(yè)經濟屬于增量型發(fā)展，在其發(fā)展過程中將面臨很多問題，一是用地緊張的問題，二是用工荒問題，不僅是勞動力數量型用工荒，更多的是勞動力結構型用工荒，三是資源環(huán)境問題，一些工業(yè)發(fā)展對資源環(huán)境破壞嚴重。服務型經濟屬于存量型發(fā)展，對比發(fā)達國家城市發(fā)展經驗來看，服務型經濟已經成為各國的主導力量，而我國在服務業(yè)發(fā)展和經濟結構轉型明顯滯后，我國服務業(yè)增加值比重只占GDP的43%左右，特別是生產性服務業(yè)發(fā)展更是嚴重滯后。

城市社會發(fā)展問題。我國用30多年的改革開放走過了發(fā)達國家200-300年的工業(yè)化過程，在經濟高速發(fā)展的同時也帶了一系列社會問題，而發(fā)達國家可以用200-300年時間來化解這些問題。各級政府經常面臨考驗，通常是疲于奔命的被動式解決，解決交通問題就是修路，越修越堵，解決住房問題就是蓋樓，樓越蓋越多，房價越來越高，剛性需求越來越買不起；教育、醫(yī)療、食品安全等由供應量不足向供應質量不高轉化，從而引發(fā)更多的社會問題。

城市突發(fā)事件頻繁，涉及面廣、領域多、社會影響范圍大，對經濟發(fā)展、社會安全、公共秩序、公民生命和財產安全造成了不同程度的損害。隨著經濟轉軌、社會轉型的不斷深化，突發(fā)事件成為影響我國社會穩(wěn)定、制約社會發(fā)展的重要因素之一。

因此要把加快轉變城市發(fā)展方式作為穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化的重要抓手。轉變城市發(fā)展方式要體現在以下幾個方面。

轉變城市發(fā)展方式要體現在城市管理和服務上。在管理模式上，由城鄉(xiāng)二元結構管理向城鄉(xiāng)一體化管理轉變，整合城鄉(xiāng)公共資源，提供城鄉(xiāng)均等化的公共服務品；在管理手段上，由傳統(tǒng)的街道社區(qū)管理發(fā)展到網格化精細化管理；在服務對象上，由單純滿足戶籍城市人口向滿足常住城市人口轉變，要把具備一定條件的，長期在城市生活工作的外來人口作為城市服務對象；在服務水平上，滿足基本公共服務均等化的前提下，要提供多層次、多類型、差別化的高中低檔公共服務品。

轉變城市發(fā)展方式要體現在城市發(fā)展模式上。城市經濟從工業(yè)經濟主導向服務型經濟轉型，從做大增量轉向優(yōu)化存量。城市作為我國經濟發(fā)展的主導力量，必須率先調整經濟發(fā)展向，優(yōu)化經濟結構。目前在很多城市已經提出“騰籠換鳥”，“一巢數鳥”等政策，來盤后存量土地，鼓勵中心城區(qū)的工業(yè)外遷，為城市服務型經濟發(fā)展騰出空間。從國家財稅政策來看，在上海等地試點的營業(yè)稅改增值稅、房地產稅等都是通過調整存量要效益，將為服務業(yè)發(fā)展釋放空間，推動我國城市服務型經濟大發(fā)展。從城市用地規(guī)模擴張來看，自2004年土地政策嚴控以來，城市規(guī)模擴大，主要通過存量建設用地的調整，利用舊城改造調整城市內部的國有用地和集體用地的用途，提高容積率和密度，增加人口與就業(yè)機會，比如廣東實施的“三舊改造”政策；從單一的城市向外擴展轉化為通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大集約節(jié)約利用農村集體建設用地，擴大城市規(guī)模，改善農村基礎設施和公共服務。

轉變城市發(fā)展方式要體現在城市政府職能上，應對快速工業(yè)化和城市化過程中出現的問題，迫切需要綜合性、系統(tǒng)性、主動性的解決辦法。首先要轉變政府職能。由生產型政府、管理型政府向服務型政府轉型。隨著我國社會主義市場經濟體制逐步完善，要理順政府與市場、企業(yè)、社會的關系，從生產者、參與者、監(jiān)控者轉變?yōu)榉照?，實行政企、政事、政社分開，切實履行提供公共服務的職能。其次，要創(chuàng)新社會管理體系。一是加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，明確黨委政府在社會管理中的組織領導職責，充分發(fā)揮各類專業(yè)社會組織協(xié)同參與提供公共服務，充分發(fā)揮公眾參與力量，共同提高社會管理水平。二是建立健全公共財政制度，為大眾提供非市場化的基本公共服務品，比如保障房、教育、醫(yī)療、社保等，同時也可以購買部分市場化的公共服務品作為補充。三是適應社會發(fā)展的新變化，加強對外來人口的公共服務，提高社區(qū)自治水平，創(chuàng)新社會各階層合理的利益協(xié)調機制。

轉變城市發(fā)展方式要體現在城市決策模式上，由精英決策模式轉向公眾參與決策模式。隨著社會主義市場經濟不斷發(fā)展，精英決策模式的經濟基礎開始發(fā)生改變。公眾的覺醒意識、知識結構和社會期望也發(fā)生了改變，逐步從最初的以經濟增長為主導，轉化為提高生活質量，保留傳統(tǒng)文化，保護生態(tài)環(huán)境等社會和環(huán)境的多元需求，自上而下的精英決策模式面臨越來越多的問題，自下而上的公眾參與決策模式正逐步成為協(xié)調各方利益的一種必然選擇。公眾參與決策模式要求保證公眾享有知情權、監(jiān)督權、參與權和決策權，要把公眾真正納入到決策過程中，而不是簡單的、表面的形式參與。當然，公眾參與決策模式的進一步完善還有待于公眾自身素質的提高，政府搭建的公眾參與平臺，專家技術人員的方案解讀等等。隨著微博等網絡自媒體和眾多新媒體的出現，對公眾參與決策是一個有利的支撐平臺，公眾對社會現象和社會問題有了更多的表達渠道，同時也有了更多的響應群體，城市管理者應充分利用這個平臺來推動和完善公眾參與。

轉變城市發(fā)展方式要體現在城市常態(tài)化管理上，加強社會管理創(chuàng)新要求從處理突發(fā)事件向實行常態(tài)化管理轉變。在人口服務管理、經濟組織管理、社會組織管理、境外非政府組織在華活動管理、互聯(lián)網管理、社會矛盾化解、社會治安、維護市場經濟秩序、精神衛(wèi)生等方面等都要建立預測、預警、疏導、幫扶機制，防范和降低社會風險。維持穩(wěn)定已經成了我國經濟社會發(fā)展的一個重點，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，強化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調節(jié)和仲裁者的角色；強化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效的制度化手段。