保障房體系面臨諸多難題

易憲容

當(dāng)前國內(nèi)保障性住房體系，從2009年以來，政府是下了決心，也有好的規(guī)劃，并通過責(zé)任制讓各地政府在落實(shí)建造。但是，由于對(duì)建立起科學(xué)規(guī)范的保障性住房體系沒有理論上的準(zhǔn)備，更沒有通過公共決策的方式來建立起基本的保障性住房法律制度框架，從而使得在大造保障性住房的過程中面臨的問題不少。

從世界的經(jīng)驗(yàn)來看，保障性住房有狹義與廣義之分，如果國內(nèi)不把保障性住房的含義確定清楚，并用制度把這種含義來固化，那么國內(nèi)的保障性住房體系建立從何談起。從廣義上的保障性住房體系來說，它主要是指現(xiàn)代文明社會(huì)，現(xiàn)代政府有責(zé)任來保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)。對(duì)此，各個(gè)國家所采取的方式不同。有計(jì)劃分配的方式，也有市場的方式，更有計(jì)劃與市場兩者綜合使用的方式。

但中國作為一個(gè)大國，作為一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家，要保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)，同樣也得通過市場方式來解決。盡管1998年中國住房制度大改革之后，開始是采取市場與計(jì)劃相結(jié)合的方式，但最終也得走向市場方式這條路上來。那么，采取市場的方式是什么意思？就是指多數(shù)居民的住房得通過市場交易的方式來解決。為了保證這一點(diǎn)，政府的房地產(chǎn)政策就得以此為宗旨出來政策來保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)。比如把住房市場規(guī)定為一個(gè)消費(fèi)者的市場，而不是賺錢炒作的市場。同時(shí)，對(duì)于住房的消費(fèi)市場來說，政府還得在信貸、稅收等采取措施幫助居民進(jìn)入市場。比如，對(duì)消費(fèi)性住房購買的稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、利率補(bǔ)貼等。這就是保障性住房的廣義方面。至于保障住房的狹義方面，就是指對(duì)社會(huì)上最低收入者或無收入者，如何通過政府建立廉租房等方式來保證他們的住房問題。

當(dāng)前我們的住房保障體系，既不是廣義的界定，也不是狹義上的安排，而是狹義上的擴(kuò)展。它不僅涉及到保障性住房的土地征收、財(cái)政資金撥付、住房生產(chǎn)程序，也涉及保障性住房分配及住房服務(wù)體系確立等問題。如果保障性住房上的意義不清楚，那么所面臨的困難與問題會(huì)很多。

我們可以看到，從2009年至2011年底，全國共開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障房2100多萬套，基本建成1100萬套。保障性住房覆蓋面從2008年不足4%提高到11%。而且在“十二五”看到，在此期間將新建保障性住房3600萬套，到2015年前，讓2.18億個(gè)城市家庭中的近五分之一，住上有政府補(bǔ)貼的住房。這個(gè)計(jì)劃看上去是很宏偉、很民生，是解決當(dāng)前住房市場矛盾問題的很好思路。

但是這樣的良好規(guī)劃，如果沒有以下幾個(gè)基礎(chǔ)條件，要想實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并非易事。

一是保障性住房要大力建造有沒有能力。特別是當(dāng)前高房價(jià)下，85%的絕大多數(shù)居民無支付能力進(jìn)入商品住房市場時(shí)，這些中低收入民眾只能通過保障性住房體系來解決其住房條件問題。這是香港與新加坡的住房市場發(fā)展模式（應(yīng)該看到香港住房模式是犧牲絕大多數(shù)人的住房福利條件為代價(jià)的）。也就是說，香港與新加坡模式是內(nèi)地大力建立保障性住房的學(xué)習(xí)思路。但是，香港與新加坡這個(gè)模式發(fā)展到今天這個(gè)樣子整整花了六七十年，而中國如此這樣一個(gè)大國可以在一二十年解決嗎？如果內(nèi)地要達(dá)到這個(gè)宏觀目標(biāo)，中國財(cái)政有沒有這種能力。如果財(cái)政沒有能力，資金又是從何而來？還有，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的情況下，保障性住房建立是按人口分布進(jìn)行還是有哪種合理的標(biāo)準(zhǔn)？如果以人口來劃分，那么這種保障性住房對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的三四線城市意義有多大？如果這些問題沒有弄清楚而來大造保障性住房，其結(jié)果是可想而知了。

二是在保障性住房一系列的法律制度沒有確立之前，那么建造的保障性住房如何分配？這些分配規(guī)則由誰來制定，是由地方政府來制定還是由中央政府規(guī)定來確立?？梢哉f，由于保障性住房體系建立公平公正的住房分配體系方面有所欠缺。個(gè)別地方建造的保障住房成了民眾怨聲載道及社會(huì)矛盾與沖突的根源。尤其以保障房公務(wù)員連號(hào)、娃娃申請(qǐng)保障房、經(jīng)適房搖號(hào)6連號(hào)等亂象最為人詬病。

可以說，既然保障性住房是一種謀利的工具，而且有人預(yù)期可謀大利的工具，那么對(duì)保障性住房干預(yù)過深的權(quán)力豈能袖手旁觀？可以說，只要保障性住房是有利可圖，是可賺錢的工具，那么對(duì)保障性住房嚴(yán)重干預(yù)的權(quán)力一定會(huì)過多謀取利益而讓保障性住房分配更為不公。

所以對(duì)于當(dāng)前的保障性住房建造，不是建造了多少的問題，最為重要的是這些建造好的保障性住房是不是進(jìn)入廣大中低收入民眾手中；也不是建造多少保障在民眾手中問題，而是廣大民眾基本居民條件是不是改善了的問題。如果建造的保障性住房質(zhì)量不好，住房建造好之后，整個(gè)居住環(huán)境的服務(wù)體系沒有跟上，比如交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生活基本設(shè)施等是否確立。當(dāng)前國內(nèi)許多地方的保障性住房都面臨著這些最為基本問題。

因此，要建立起科學(xué)規(guī)范的住房保障體系，就得對(duì)保障性住房含義有清楚界定，并在此基礎(chǔ)上來確定保障性住房發(fā)展宗旨及并通過公共決策的方式來制定相關(guān)法律與制度。否則，國內(nèi)保障性住房體系將面臨著許多困難與問題。

（作者為中國社科院金融研究所研究員）