當前城鎮(zhèn)化最需要的是制度城鎮(zhèn)化

每經(jīng)編輯 趙慶

中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技被美國經(jīng)濟學家稱為21世紀帶動世界經(jīng)濟發(fā)展的兩大引擎。2011年，中國城鎮(zhèn)化率達到了51.27%，城鎮(zhèn)常住人口6.9億，超過美國總?cè)丝凇Ｖ袊某擎?zhèn)化是史無前例的，沒有可借鑒的現(xiàn)成模式。如果說工業(yè)化還能找到歐美發(fā)達國家當師傅的話，那么城鎮(zhèn)化只能是摸著石頭過河，好在河的寬度和深度都是已知的，即到2020年要完成3-4億農(nóng)民進城，因此石頭就至關(guān)重要了，這個石頭就是制度設(shè)計。

三十多年來，中國的城鎮(zhèn)化取得巨大的成就，但也存在很多問題，面臨諸多挑戰(zhàn)，只部分完成了經(jīng)濟學地理學意義上的城鎮(zhèn)化，還沒有真正實現(xiàn)社會學意義上的城鎮(zhèn)化。從地理學和經(jīng)濟學意義來看，城市常住人口不斷增長，且以從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，快速的工業(yè)化吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動力，創(chuàng)造了大量的GDP，在生產(chǎn)方式上已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化。但從社會學意義來看，農(nóng)村進城人口，特別是2億多農(nóng)民工的生活方式還沒有根本轉(zhuǎn)變，在城市社會中的公共服務還不能完全享受，穩(wěn)定就業(yè)、住房保障、子女上學、醫(yī)療、社會保障等沒有解決，基本公共服務均等化還在規(guī)劃階段。

這種生產(chǎn)與生活脫節(jié)，就業(yè)與定居分離，需要從制度層面來解決，需要把頂層設(shè)計與底層設(shè)計相結(jié)合。當前有三個層面的制度關(guān)系需要理順。

一是中央政府和地方政府的關(guān)系，要理順財稅制度和土地制度。中央和地方對于城鎮(zhèn)化的理解是不一樣的，中央強調(diào)城鎮(zhèn)化重在一個化字，重點在于農(nóng)民變市民，特別是已進城1.59億農(nóng)民工的市民化，滿足他們對城市公共服務的多樣化需求，在各類城市真正定居下來，從而釋放出出巨大的消費潛力，成為拉動中國內(nèi)需的生力軍。地方對于城鎮(zhèn)化更看重城鎮(zhèn)，特別是做大城鎮(zhèn)規(guī)模，更多的建設(shè)用地指標，更多的土地出讓金。這與中央和地方的財稅制度和土地制度有關(guān)，分稅制使得中央財政盤子越來越大，地方只好依靠土地出讓金。因此理清雙方的財權(quán)和事權(quán)，至關(guān)重要，需要做出頂層設(shè)計，從而使中央制定的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，地方能積極配合落實下去。城鎮(zhèn)化涉及到跨省域的流動人口進城，也需要中央統(tǒng)籌考慮。

二是各類城市及小城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，要打破行政等級化管理。中國的城市并不是獨立的個體，有著嚴格的行政等級，直轄市、副省級城市（省會、計劃單列市）、地級市、縣級市、建制鎮(zhèn)分別對應的行政級別為?。ú浚┘?、副?。ú浚┘?、司（局、廳）級、處級、科級，資金、項目、土地、人才等城市發(fā)展要素依次向行政等級高的城市集聚，使得各類城市之間的公共服務不均等。一方面給大城市造成了人口集聚過多，基礎(chǔ)設(shè)施無限膨脹，公共服務無法滿足，城市病越來越突出；另一方面中小城市和小城鎮(zhèn)，公共服務落后，留不住人，中央提出的放開中小城市戶籍也成為一紙空文。目前在城鎮(zhèn)化中強調(diào)城市群，其基本用意也在于打破行政區(qū)劃，破除行政壁壘，消除行政等級，使各類城市在功能上有分工，在產(chǎn)業(yè)上有協(xié)作，在基礎(chǔ)設(shè)施上有共享，在公共服務上保持一體化、均等化，從而緩解特大城市中心城區(qū)壓力，給中小城市創(chuàng)造發(fā)展條件和機會。

三是本地人口與外地人口的關(guān)系，要打破固化的利益分配機制。本質(zhì)上是要從底層進行設(shè)計，是調(diào)整存量做大增量再分配的過程。蛋糕就那么大，人多了分得就少了，因此本地人口對于外來人口參與分蛋糕是排斥的，這就意味著不能只在存量上做分配，必須通過做出增量來分配，有一條必須承認，外來人口給地方發(fā)展帶來了活力，對于地方發(fā)展做大增量做出了重大貢獻，無論是北京、上海、廣州等特大城市還是東部沿海的專業(yè)型小城鎮(zhèn)，離開外來人口，城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展將陷入困境。為了使新的增量分配能和原有存量分配大致保持在同一水平線上，也就是兩者的公共服務差距不至于拉得太大，就會有些限制性條件。異地高考就是一個例子，首先要滿足三個限制性條件，對享受政策的外來人口有個范圍界定，其次是要給這些地方加大招生指標滿足這種分配。雖然還不夠徹底，未能滿足大多數(shù)外來人口的愿望，但已經(jīng)是一個嘗試了，下一步在住房、社保、醫(yī)療、就業(yè)等方面也要逐步開展。最終使得在同一個城市生活和就業(yè)的人都能享受當?shù)卣峁┑耐?、同質(zhì)、同價的公共服務。