關(guān)于規(guī)范地方金融發(fā)展建議的提案

民盟   謝衛(wèi)

所謂地方金融是指由地方政府審批設(shè)立的各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司，擔(dān)保公司等或是地方政府控股，掌握人事任命權(quán)的各類金融機(jī)構(gòu)如城市商業(yè)銀行，農(nóng)村商業(yè)銀行，信用社等。近些年，我國(guó)地方金融發(fā)展迅猛，不少地區(qū)地方金融的市場(chǎng)份額穩(wěn)步上升，成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來(lái)源。我們注意到，我國(guó)地方金融在近些年快速發(fā)展的同時(shí)，也日益暴露出一些值得引起我們關(guān)注的問(wèn)題，特別是近期一些地方因民間借貸引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，更是引起了大家對(duì)地方金融業(yè)態(tài)發(fā)展的廣泛關(guān)注。為此，2011年出臺(tái)的十二五規(guī)劃明確指出：“要完善地方政府金融管理體制”。因此有必要對(duì)地方金融的發(fā)展方向，發(fā)展模式，風(fēng)險(xiǎn)管理等諸多問(wèn)題進(jìn)行討論，以規(guī)范地方金融的發(fā)展。

一、 地方金融發(fā)展中存在的問(wèn)題

1、地方政府發(fā)展地方金融的理念不夠成熟。我國(guó)地方政府承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配不夠到位，地方政府對(duì)金融資源的掌控欲望一直十分強(qiáng)烈，從早期的各類信托公司平臺(tái)，到現(xiàn)在的各類融資平臺(tái)以及對(duì)各種金融機(jī)構(gòu)以控股和人事安排加以控制，地方政府總是希望更大程度介入金融管理。但總體上地方政府金融管理的理念是重?cái)?shù)量發(fā)展，輕風(fēng)險(xiǎn)控制。這種理念在經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，地方財(cái)政狀況良好的情況下，尚不致于出現(xiàn)較大問(wèn)題，但一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)控周期，或地方財(cái)政出現(xiàn)問(wèn)題，重?cái)?shù)量發(fā)展的理念就會(huì)付出沉重的代價(jià)，直接影響當(dāng)?shù)氐男庞铆h(huán)境和金融體系的聲譽(yù)，二十年前的信托公司清理和現(xiàn)在的融資平臺(tái)清理似乎都在印證這一點(diǎn)。從過(guò)去的發(fā)展歷程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。

2、地方金融機(jī)構(gòu)的治理水平有待提高。多數(shù)地方城商行，農(nóng)商行，信用社等金融機(jī)構(gòu)股權(quán)掌握在地方財(cái)政，地方國(guó)資，或地方融資平臺(tái)。政府一股獨(dú)大，制衡機(jī)制失靈。一些地方政府雖然不掌握股份，卻能以政府的強(qiáng)勢(shì)地位掌握人事任命權(quán)，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度和相關(guān)的監(jiān)管要求相去甚遠(yuǎn)。從發(fā)展的實(shí)際情況看，地方政府控制的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略往往不夠清晰，人事變動(dòng)頻繁，其發(fā)展質(zhì)量往往不如治理結(jié)構(gòu)完善的機(jī)構(gòu)。在前些年的信貸投放中，地方政府或是以直接命令或是以地方財(cái)政存款，重點(diǎn)項(xiàng)目安排，地方財(cái)政補(bǔ)貼等措施“誘使”金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)政府希望行業(yè)和項(xiàng)目融資和投入，影響了地方金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)，損害了金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也影響了金融資源的有效配置。

3、地方政府金融管理部門的職責(zé)有待明晰。自2002年開始，一些省市陸續(xù)成立了地方金融管理部門。到現(xiàn)在，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有200多個(gè)地方金融監(jiān)管部門，有些縣市甚至也設(shè)立了類似的機(jī)構(gòu)。這些地方金融監(jiān)管部門職責(zé)表述各有不同，但具體工作大體是推進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，特別是城商行和農(nóng)商行的發(fā)展；整合地方金融機(jī)構(gòu)資源；搭建地方融資平臺(tái)并鼓勵(lì)地方金融機(jī)構(gòu)提供資金。對(duì)于如何保地方金融平安，為本地創(chuàng)造良好的金融環(huán)境，防范金融風(fēng)險(xiǎn)往往考慮不多，即使有所安排，也往往難以持久堅(jiān)持，基本上是圍繞如何引資，融資展開工作并以此作為主要的工作成績(jī)加以宣傳。這樣的職能安排往往會(huì)與國(guó)家監(jiān)管部門的工作職責(zé)產(chǎn)生沖突，在一定程度上干擾國(guó)家宏觀調(diào)控政策的順利實(shí)施。

4、地方金融監(jiān)管的人才和手段有待增強(qiáng)。地方金融近些年的快速發(fā)展特別是小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司由地方政府審批之后，客觀上對(duì)地方政府的金融監(jiān)管提出了新的要求，但在這些快速發(fā)展的背后，地方的金融監(jiān)管人才和監(jiān)管手段還難以跟上，現(xiàn)在的地方金融管理部門大多數(shù)人員來(lái)自政府有關(guān)部門，缺乏金融監(jiān)管的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查，非現(xiàn)場(chǎng)檢查，準(zhǔn)人管理，合規(guī)管理等監(jiān)管手段比較陌生，相對(duì)于國(guó)家監(jiān)管部門二十年積累的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，，尤其是經(jīng)歷全球金融危機(jī)后，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷總結(jié)此次危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，大幅度提升了監(jiān)管水平，地方金融監(jiān)管的人才和手段的儲(chǔ)備更顯不足，大多數(shù)地方金融監(jiān)管部門還是停留在簡(jiǎn)單的審批上，其監(jiān)管水平難以跟上地方金融發(fā)展的復(fù)雜性和多樣性。

二、規(guī)范地方金融發(fā)展的幾點(diǎn)建議

1、地方政府應(yīng)樹立正確的地方金融發(fā)展理念。特別是要把創(chuàng)造良好的地方金融環(huán)境作為工作的重點(diǎn)?？傮w上看，地方政府掌控的金融資源已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，尤其是現(xiàn)在一些地方政府已經(jīng)可以自主發(fā)債，地方金融環(huán)境已經(jīng)成為衡量地方金融績(jī)效的重要指標(biāo)。很難想象，在未來(lái)市場(chǎng)化發(fā)債的環(huán)境下，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)頻出，信用惡劣的地方能夠很順利地融資。因此，地方政府應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)控制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，努力保一方地方金融平安，我們認(rèn)為，地方政府對(duì)地方金融的管理職能應(yīng)該得到肯定，但這種管理與國(guó)家金融監(jiān)管部門的管理應(yīng)該有所不同，地方政府應(yīng)該把管理的重心放在制定切合地方實(shí)際的金融發(fā)展規(guī)劃；控制地方金融的風(fēng)險(xiǎn)；建立良好的信用環(huán)境；這樣就會(huì)在未來(lái)的地方金融發(fā)展中爭(zhēng)得先機(jī)，為地方金融的各類創(chuàng)新創(chuàng)造條件。

2、國(guó)家在金融資源的分配上應(yīng)該考慮地方的利益。由于歷史的原因，目前金融資源大多掌握在中央政府，近些年，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近距離服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，國(guó)家監(jiān)管部門鼓勵(lì)設(shè)立或合并了一些地方金融機(jī)構(gòu)，如城市商業(yè)銀行，農(nóng)村商業(yè)銀行等地方金融機(jī)構(gòu)，但從實(shí)際情況看，這類機(jī)構(gòu)受各種因素影響，擴(kuò)張沖動(dòng)意愿十分強(qiáng)烈，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的能力沒(méi)有完全發(fā)揮，監(jiān)管部門應(yīng)該對(duì)這類機(jī)構(gòu)有一個(gè)明確的限定，特別是對(duì)其資金投向和跨地經(jīng)營(yíng)應(yīng)該有嚴(yán)格的要求，鼓勵(lì)其資金投向主要是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。對(duì)國(guó)家金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該從政策上鼓勵(lì)其資金更多投向地方經(jīng)濟(jì)，并提高其不良貸款的容忍度。

3、完善地方金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定機(jī)制。現(xiàn)在的地方金融機(jī)構(gòu)大多是由政府控制，其結(jié)果是從制度上導(dǎo)致地方政府對(duì)金融的過(guò)度介入，地方政府應(yīng)該從更寬的視野來(lái)看待地方金融機(jī)構(gòu)，政府可以逐步從地方金融機(jī)構(gòu)退出，以吸引當(dāng)?shù)孛耖g資本的進(jìn)入，這樣一方面完善了地方金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，又給民間資本提供了出路。這樣地方金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力和獨(dú)立性都會(huì)有新的提升，也會(huì)有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)我們也要建立地方金融的穩(wěn)定機(jī)制?，F(xiàn)在地方各類金融機(jī)構(gòu)發(fā)展較快，但政府卻沒(méi)有建立相應(yīng)的穩(wěn)定基金，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大滑坡或地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題，政府缺乏相應(yīng)的手段來(lái)及時(shí)處理，并且往往會(huì)要求監(jiān)管部門或國(guó)家金融機(jī)構(gòu)提供支持。地方政府應(yīng)該要建立相應(yīng)的地方穩(wěn)定金融資金，以支撐地方金融的發(fā)展。 

4、金融資源應(yīng)該有整體監(jiān)管的理念。這些年金融業(yè)態(tài)發(fā)展較快，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的審批權(quán)也交由地方。由此有一些觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該有分層監(jiān)管的體系，我們認(rèn)為金融監(jiān)管應(yīng)該保持其統(tǒng)一和整體，這些年國(guó)家監(jiān)管部門積累了豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，也接受了各類危機(jī)的考驗(yàn)，建立統(tǒng)一的監(jiān)管理念有助于保持國(guó)家金融的穩(wěn)定。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段各不一樣，對(duì)金融資源的需求也處于不同的階段，如果分層監(jiān)管，難免會(huì)出現(xiàn)各自為政的地方金融發(fā)展模式，不利于國(guó)家金融監(jiān)管政策的順利貫徹，也不利于資金按市場(chǎng)化的原則來(lái)配置。