政策環(huán)評(píng)最后時(shí)刻遭“拿下”環(huán)保法仍缺關(guān)鍵一環(huán)

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自北京

2011年底，《環(huán)境保護(hù)法》修訂后正式遞交給全國(guó)人大常委會(huì)送審，由于此次修法之前被定調(diào)為“小修小補(bǔ)”，各界寄望的一些亮點(diǎn)最終“失色”。其中，尤以政策環(huán)評(píng)內(nèi)容最后時(shí)刻遭“拿下”讓學(xué)界感到遺憾，多位環(huán)保專(zhuān)家告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，政策環(huán)評(píng)入列環(huán)保“母法”無(wú)望。

按照國(guó)際慣例，完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng)）體系，包括戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)，其中政策環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)通常被納入戰(zhàn)略環(huán)評(píng)當(dāng)中。政策環(huán)評(píng)是對(duì)宏觀政策、法律法規(guī)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估。

環(huán)保部一位官員告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，由于政策環(huán)評(píng)在我國(guó)環(huán)評(píng)領(lǐng)域長(zhǎng)期缺失，導(dǎo)致一些政策在具體實(shí)施中變味。各界呼吁了近十年的政策環(huán)評(píng)，由于牽涉了太多的部門(mén)利益，何時(shí)亮相仍無(wú)答案。

不完整的環(huán)評(píng)體系

我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)，但政策環(huán)評(píng)一直缺失。即便就在此次環(huán)保 “母法”的討論稿中，政策環(huán)評(píng)還是被拿下。

在討論稿第三章第15條中稱(chēng)，縣級(jí)以上政府及其有關(guān)部門(mén)，對(duì)其組織擬定的對(duì)環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證。

這一條款與2002年通過(guò)的 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng)法）形成對(duì)接，環(huán)評(píng)法增加了規(guī)劃環(huán)評(píng)，倘若此次增加政策環(huán)評(píng)，將進(jìn)一步與國(guó)際接軌。

中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，政策環(huán)評(píng)主要是對(duì)政府行為的限制，因此阻力最大。環(huán)保部一位官員向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，主要是一些部門(mén)反對(duì)強(qiáng)烈，現(xiàn)在的項(xiàng)目環(huán)評(píng)基本都是通過(guò)。項(xiàng)目環(huán)評(píng)處于決策鏈的末端，約束范圍過(guò)小，相對(duì)被動(dòng)。

這位官員指出，完整的環(huán)評(píng)首先是政策環(huán)評(píng)，其次是規(guī)劃環(huán)評(píng)，最后是項(xiàng)目環(huán)評(píng)，但是我國(guó)現(xiàn)在的環(huán)評(píng)，一直處在“先天不足”的狀態(tài)。

早在2005年，時(shí)任國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局副局長(zhǎng)的潘岳就撰文指出，從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)次之，而建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)則再次之。但就我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情而言，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的切入點(diǎn)只能在規(guī)劃環(huán)評(píng)，但規(guī)劃環(huán)評(píng)的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問(wèn)題，需要在更高層次即政策層面予以解決。

政策環(huán)評(píng)面臨難題

事實(shí)是，政策環(huán)評(píng)并非首次在環(huán)保“母法”的修訂過(guò)程之中遭遇刪除的經(jīng)歷，早環(huán)評(píng)法頒布時(shí)，在定稿前夕刪除了政策環(huán)評(píng)的相關(guān)條款。

由時(shí)任全國(guó)人大法工委副主任卞耀武任主編的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法釋義》中指出，在提請(qǐng)全國(guó)人大審議中，曾將環(huán)評(píng)范圍由項(xiàng)目環(huán)評(píng)擴(kuò)大到對(duì)環(huán)境有影響的政策和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。然而“一些委員和地方、部門(mén)提出，草案關(guān)于對(duì)政策進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)定，缺乏可操作性，我國(guó)迄今尚未對(duì)政策進(jìn)行環(huán)評(píng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此立法條件尚不成熟。”

但深層次的原因在于部門(mén)的 “抵制”，環(huán)保部環(huán)評(píng)司原司長(zhǎng)牟廣豐告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，當(dāng)時(shí)環(huán)評(píng)法立法時(shí)，就遭遇不同的聲音，認(rèn)為政策出臺(tái)無(wú)需環(huán)評(píng)。

同樣，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心耿海清撰文指出，即便在環(huán)評(píng)法中引入規(guī)劃環(huán)評(píng)，并對(duì)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍作了明確規(guī)定，至今仍受到一些部門(mén)的抵制。

規(guī)劃環(huán)評(píng)沒(méi)有廣泛開(kāi)展，規(guī)劃和規(guī)劃審批部門(mén)不按法律要求辦事的情況屢見(jiàn)不鮮，即使開(kāi)展了規(guī)劃環(huán)評(píng)的行業(yè)和區(qū)域，在具體實(shí)施過(guò)程中也面臨很多困難。耿海清認(rèn)為，對(duì)于政策環(huán)評(píng)，目前還受各種條件的限制，很難納入法律程序。

而作為環(huán)評(píng)法的主要發(fā)起者和親歷者，牟廣豐對(duì)眼下的環(huán)評(píng)略感無(wú)奈，他說(shuō)環(huán)評(píng)法初衷就想從源頭上予以論證利弊，但是現(xiàn)在的境遇是對(duì)決策源頭，至今難以介入。

牟廣豐認(rèn)為，相關(guān)部門(mén)態(tài)度消極的背后，主要在于對(duì)行政審批權(quán)力被監(jiān)督的抗拒，同時(shí)也是 “環(huán)境保護(hù)不利于經(jīng)濟(jì)和就業(yè)”的唯GDP觀念使然。

現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)環(huán)評(píng)基本都是在地方規(guī)劃形成文本初稿、征求意見(jiàn)時(shí)才介入，規(guī)劃基本成型，甚至選址已經(jīng)確定，因此很難因?yàn)榄h(huán)評(píng)不合格而使項(xiàng)目“擱淺”。環(huán)評(píng)威懾力大大降低。

環(huán)評(píng)管理存缺陷

在耿海清看來(lái)，我國(guó)環(huán)評(píng)一直主要針對(duì)具體的建設(shè)項(xiàng)目，并未涉及立法、政策層次。經(jīng)驗(yàn)表明，政策和規(guī)劃失誤帶來(lái)的環(huán)境破壞要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)建設(shè)項(xiàng)目。

即便進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，也是政府自己監(jiān)督，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又做裁判員，公正性難以保證。而項(xiàng)目環(huán)評(píng)也存在很多紕漏，如項(xiàng)目環(huán)評(píng)未經(jīng)批準(zhǔn)、審核就擅自開(kāi)工建設(shè)等。

除此之外，我國(guó)環(huán)評(píng)監(jiān)管環(huán)節(jié)向來(lái)薄弱，重審批、輕監(jiān)管問(wèn)題一直比較突出。比如，許多建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)單位編制環(huán)評(píng)文件的目的僅僅是為了取得環(huán)保主管部門(mén)的批文，為建設(shè)項(xiàng)目上馬掃清障礙，對(duì)環(huán)評(píng)文件的內(nèi)容漠不關(guān)心，甚至根本不清楚。

耿海清指出，“在地方政府握有投資主導(dǎo)權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理體制下，有的環(huán)保部門(mén)甚至對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、廠(chǎng)址選擇明顯錯(cuò)誤的項(xiàng)目也予以審批。”

目前，全國(guó)大部分省級(jí)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)執(zhí)行率只有70%左右，地市級(jí)只有40%左右。在2000~2005年經(jīng)過(guò)環(huán)保部審批，已建成的802個(gè)項(xiàng)目中，未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收擅自投運(yùn)和久拖不驗(yàn)項(xiàng)目就有90個(gè)，占總建成項(xiàng)目數(shù)的11.2%。

在地方審批的項(xiàng)目中，未經(jīng)驗(yàn)收即投產(chǎn)運(yùn)行或沒(méi)有很好落實(shí)“三同時(shí)（即建設(shè)項(xiàng)目中環(huán)保設(shè)施須與工程同步設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)）”要求的項(xiàng)目更為普遍。

另外，公眾缺乏參與環(huán)評(píng)的有效途徑和熱情，也是環(huán)評(píng)流于形式的原因之一。

記者手記

期待環(huán)境“拐點(diǎn)”到來(lái)

每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自北京

上世紀(jì)50年代，諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞难芯勘砻?，收入不均現(xiàn)象隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)先升后降，呈現(xiàn)倒U型曲線(xiàn)關(guān)系，此為著名的庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)。

40年多后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家格魯斯曼等人研究發(fā)現(xiàn)部分環(huán)境污染物排放總量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期關(guān)系也呈現(xiàn)倒U形曲線(xiàn)，這就是環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)。即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，環(huán)境質(zhì)量可能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷惡化，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定水平后，環(huán)境質(zhì)量又有可能逐步改善。

在對(duì)此理論的解釋?zhuān)嗟沫h(huán)保專(zhuān)家從政府對(duì)環(huán)境所實(shí)施的政策角度予以闡釋?zhuān)J(rèn)為經(jīng)濟(jì)向好之后，一系列政策法規(guī)的出臺(tái)促使了環(huán)境“拐點(diǎn)”的到來(lái)。

中國(guó)人民大學(xué)教授周珂認(rèn)為，環(huán)境“拐點(diǎn)”的到來(lái)取決于人均收入、污染程度以及環(huán)境法律的完善，目前我國(guó)的人均GDP收入已經(jīng)基本滿(mǎn)足“拐點(diǎn)”出現(xiàn)的條件。

但是目前我國(guó)的環(huán)境法并未與國(guó)際接軌。周珂指出，綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程，環(huán)境“拐點(diǎn)”的出現(xiàn)并非必然，需要一個(gè)必要條件，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)行環(huán)境問(wèn)題相適應(yīng)的法律修改。

據(jù)了解，一些發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境“拐點(diǎn)”前后都進(jìn)行了相應(yīng)的法制變革，由早期單純的從環(huán)境污染角度出發(fā)來(lái)考慮環(huán)境問(wèn)題，演變?yōu)閷h(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合并環(huán)境優(yōu)先。

不過(guò)，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法與環(huán)境保護(hù)的需要極不適應(yīng)，而且遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境法制的發(fā)展。

原國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)曲格平曾在一次會(huì)議上指出，如果我們對(duì)環(huán)境保護(hù)掉以輕心，很可能會(huì)超過(guò)環(huán)境承載，從而帶來(lái)無(wú)法估量甚至不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重后果。環(huán)境法修訂的首要目的在于促進(jìn)環(huán)境“拐點(diǎn)”的到來(lái)，但從此次環(huán)保法的修改來(lái)看，或許我們還將繼續(xù)期待。