平臺(tái)債可展期 是貨幣政策放松信號(hào)？

每經(jīng)記者  陳舒揚(yáng)  楊  芮　　“宏觀政策適度微調(diào)”系列訪談（二）平臺(tái)債展期

    由于希臘總理帕潘德里歐10月31日晚突然宣布，將就歐盟解決希臘債務(wù)危機(jī)的方案舉行全民公決。之后引發(fā)一系列爭(zhēng)議，讓歐債危機(jī)再添變數(shù)。

    美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克2日在為期兩天的議息例會(huì)結(jié)束后表示，美國(guó)經(jīng)濟(jì)中期內(nèi)仍面臨多重壓力，美聯(lián)儲(chǔ)將延續(xù)目前的超寬松貨幣政策。美聯(lián)儲(chǔ)也在緊密關(guān)注歐債危機(jī)的發(fā)展，若有必要，還將采取進(jìn)一步刺激美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的貨幣政策。

    在美聯(lián)儲(chǔ)表示延續(xù)超寬松貨幣政策、歐債危機(jī)風(fēng)波再起、全球和中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行預(yù)期進(jìn)一步增強(qiáng)的背景下，我們國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)問(wèn)題備受關(guān)注，并成為中國(guó)是否能平穩(wěn)度過(guò)國(guó)際金融風(fēng)暴的關(guān)鍵因素之一。

    最近，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海等四地試水地方自行發(fā)債，部分平臺(tái)債務(wù)也將獲“展期”待遇。結(jié)合溫家寶總理強(qiáng)調(diào)“要把握好宏觀經(jīng)濟(jì)政策的力度、節(jié)奏和重點(diǎn)，適時(shí)適度進(jìn)行預(yù)調(diào)微調(diào)，要完善財(cái)稅政策，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅”的背景，貨幣政策是否在轉(zhuǎn)向？地方平臺(tái)債不展期會(huì)引發(fā)什么問(wèn)題？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》今天邀請(qǐng)兩位學(xué)者，為您解析以上問(wèn)題。

　　對(duì)話(huà)記者陳舒揚(yáng)楊  芮　　對(duì)話(huà)嘉賓張中秀  中國(guó)人民大學(xué)稅收籌劃研究室主任劉煜輝  中國(guó)社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任融資平臺(tái)問(wèn)題由何而來(lái)？

    NBD：之前有報(bào)道說(shuō)，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)有10萬(wàn)億元的債務(wù)余額，地方政府在融資渠道上嚴(yán)重依賴(lài)銀行融資，產(chǎn)生了較大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，金融體系的穩(wěn)定性較弱。地方融資平臺(tái)的問(wèn)題由何而來(lái)？

    張中秀：地方融資平臺(tái)的問(wèn)題，是財(cái)政問(wèn)題和貨幣問(wèn)題的結(jié)合體，它是兩大問(wèn)題堆積出來(lái)的焦點(diǎn)。我國(guó)的融資平臺(tái)暗含著“假冒”金融機(jī)構(gòu)的意味，融資平臺(tái)實(shí)際上是政府意圖的，我理解的融資平臺(tái)的建立，有點(diǎn)類(lèi)似于過(guò)去大背景下的政策性銀行。1995年我國(guó)成立了中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，而成立的大背景是根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，財(cái)政赤字不得向央行透支。

    在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，由于三大政策銀行的建立，既無(wú)需去人民銀行透支，又能保證財(cái)政部很多開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目的資金需求。三大政策性銀行是部分替代了財(cái)政的功能，也在行使著某種金融的職能，是掛著金融的“羊頭”，賣(mài)著財(cái)政的“狗肉”。

    之前三大政策性銀行和財(cái)政部之間的關(guān)系，就類(lèi)似于現(xiàn)在地方政府和融資平臺(tái)的關(guān)系。由于分稅制存在不足，對(duì)地方財(cái)政收入沒(méi)有很好的保障機(jī)制，地方政府存在著資金的缺口，而地方既不具有立法權(quán)，又不能發(fā)債，只能靠其他途徑解決。

    地方的財(cái)政收入不能保證的同時(shí)，還有眾多的事務(wù)、工資、市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，而地方政府的財(cái)政收入和支出在制度內(nèi)就不匹配。分稅制里，地方政府事權(quán)多財(cái)權(quán)少。這種天生的不匹配就滋生了兩個(gè)怪胎——土地財(cái)政和融資平臺(tái)，即地方財(cái)政收入的先天不足，由土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)這兩個(gè)方面來(lái)彌補(bǔ)。

平臺(tái)債不展期有何影響？

    NBD：上個(gè)月底，銀監(jiān)會(huì)官員在公開(kāi)場(chǎng)合表示，符合條件的地方平臺(tái)債可以展期，為什么會(huì)作出這一決定，會(huì)有什么影響？

    劉煜輝：地方政府的平臺(tái)貸款，按照現(xiàn)在償付的規(guī)模和方式，很多地方的現(xiàn)金流是還不上的，很多銀行貸款期限不是特別長(zhǎng)，只有三五年，即便地方項(xiàng)目建成之后，產(chǎn)生現(xiàn)金流、利潤(rùn)率能夠達(dá)到當(dāng)時(shí)的預(yù)期，按規(guī)律，一般也要5年到10年之后?，F(xiàn)在的還款來(lái)源基本都?jí)涸谕恋爻鲎屖杖肷希F(xiàn)在又遇上國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控，必須限購(gòu)，沒(méi)辦法，土地出讓的收入比去年大幅下降?，F(xiàn)在的情況是，不讓它展期，就會(huì)面臨現(xiàn)實(shí)的違約。此前的云南省投資控股集團(tuán)有限公司和上海的一家平臺(tái)公司就已經(jīng)暴露出這些問(wèn)題，這一風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，可能會(huì)導(dǎo)致大面積類(lèi)似事件出現(xiàn)。

    NBD：這次允許平臺(tái)債有條件展期，是政策微調(diào)以及貨幣政策放松的信號(hào)嗎？

    劉煜輝：也可以這么說(shuō)。因?yàn)楝F(xiàn)在地方政府債務(wù)確實(shí)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)銀行體系的一個(gè)梗結(jié)，特別是在今天進(jìn)入償債高峰期的時(shí)候，在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，處理不好的話(huà)，有可能會(huì)滋生越來(lái)越多的負(fù)效應(yīng)，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生硬著陸的負(fù)面影響。實(shí)際上，國(guó)外看空中國(guó)的聲音就是盯著這個(gè)邏輯，地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約，銀行資產(chǎn)惡化、信用收縮，直接會(huì)加劇整個(gè)經(jīng)濟(jì)的下行。

    這么多的地方政府債務(wù)聚集在銀行體系中，也會(huì)讓宏觀調(diào)控政策沒(méi)法有效執(zhí)行，比如說(shuō)控準(zhǔn)備金，在現(xiàn)實(shí)中反過(guò)來(lái)會(huì)對(duì)有效率的企業(yè)傷害越來(lái)越大。償債的高峰時(shí)點(diǎn)已經(jīng)來(lái)臨，如果沒(méi)有有效的措施，可能會(huì)出現(xiàn)大問(wèn)題。最后還是避免不了用中央政府的信用來(lái)替代地方政府的信用。

地方還不能自主發(fā)債

    NBD：不久前財(cái)政部出臺(tái)了今年的地方自行發(fā)債試點(diǎn)辦法，有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方自主發(fā)債有助于推進(jìn)或說(shuō)逼迫地方進(jìn)行財(cái)政改革，您怎么看這個(gè)問(wèn)題？

    劉煜輝：理論上講，存在這種激勵(lì)機(jī)制，比如，想取得發(fā)債權(quán)，預(yù)算要更加民主、支出要更加透明，對(duì)投資者公布更多的財(cái)政收支信息。希望通過(guò)這個(gè)機(jī)制，向好的方向發(fā)展，推出市政債，進(jìn)行融資機(jī)制的改革，這也是央行的初衷。但實(shí)際上能達(dá)到什么樣的效果，還有待觀察。

    地方政府也知道，從現(xiàn)有的情況來(lái)看，通過(guò)發(fā)債，能夠幫他們解決很大比例的資金需求的可能性不是特別大，為了取得一點(diǎn)融資的額度，要不要把很多支出公開(kāi)化，接受公眾的監(jiān)督，地方政府會(huì)權(quán)衡公開(kāi)會(huì)不會(huì)得不償失？從現(xiàn)在的情況看，地方政府是不是能披露足夠的信息、投資者是不是相信這些信息的真實(shí)性和完備性，這是有疑問(wèn)的。這其中畢竟需要一些配套的政治體制改革，比如所披露信息的真實(shí)性和完備性，在現(xiàn)行的法律框架下是否能夠得到保護(hù)，能夠讓投資者安心。

    其實(shí)現(xiàn)在投資者買(mǎi)地方債券，看的還是中央信用的支持，比如今年4地試點(diǎn)自行發(fā)債，還是非常謹(jǐn)慎的，包括本息的收付都是由中央政府出面，準(zhǔn)入也是需要中央職能部門(mén)的審批。雖然沒(méi)有明說(shuō)，在市場(chǎng)看來(lái)，這其中隱含了國(guó)家信用的支持，這和自主發(fā)債、市政債有本質(zhì)差別?，F(xiàn)在投資者買(mǎi)的話(huà)，能夠看得清楚的，只有中央政府的隱性的擔(dān)保，信息披露的真實(shí)性、完備性在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)沒(méi)有準(zhǔn)備好。

    張中秀：上海市、浙江省、廣東省、深圳市的自行發(fā)債試點(diǎn)，通過(guò)《辦法》也可以看到其權(quán)力還是受到很多制約的，這和自主發(fā)債的距離還是很大。名義上是地方政府發(fā)債，但實(shí)行的是年度發(fā)行額的控制。而我認(rèn)為，現(xiàn)在還不具備地方政府自主發(fā)債的條件，地方政府并不具備這方面獨(dú)立的資信，而放開(kāi)財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)產(chǎn)生很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。勢(shì)必會(huì)造成發(fā)債容易還債難，上屆借債下屆還的局面。由于并不具備預(yù)算的約束力，并且存在監(jiān)管的空缺，一旦地方可以自主發(fā)債，就會(huì)存在利益沖動(dòng)，導(dǎo)致收入與支出的不一致性。

平衡收入和“棄暗投明”

    NBD：在貨幣緊縮調(diào)控下，保障房建設(shè)又面臨巨大資金需求，如何解決凸顯的矛盾？

    張中秀：要解決凸顯的資金需求矛盾，還得從土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)兩個(gè)方面來(lái)討論。土地財(cái)政方面，要解決如何平衡土地財(cái)政收入的問(wèn)題，可以考慮將土地財(cái)政收入變成征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等來(lái)均衡收入?？砍鲎屚恋乇ＷC地方財(cái)政收入的做法斷不能保留和持續(xù)，土地財(cái)政問(wèn)題的產(chǎn)生是制度的重大缺失。我覺(jué)得解決這個(gè)問(wèn)題可以參考資源稅的做法，因?yàn)橥恋乇旧砭褪且环N資源，可以將土地轉(zhuǎn)為第八種特種資源。對(duì)于出讓土地的收入，地方和中央進(jìn)行分成，比如二八分成。這樣的好處有兩點(diǎn)，一是起到了變相監(jiān)管的作用，中央可以對(duì)地方的土地情況了如指掌；另外就是收入的減少可以從一定程度上控制地方出讓土地的利益沖動(dòng)。

    地方融資平臺(tái)的問(wèn)題是一定要解決的，解決的根本思路是“棄暗投明”，將暗處看不到的資金變成明債，這樣既可以方便監(jiān)管，又能確保保障房的資金供應(yīng)。

    NBD：財(cái)政政策方面，如何評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)性減稅的作用？

    劉煜輝：過(guò)去七八年時(shí)間，中國(guó)財(cái)富的逆向流動(dòng)是非常厲害的，大量的財(cái)富向政府和政府相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)偏移。減稅肯定是正確的方向，關(guān)鍵是減稅的空間有多大，首先是政府在財(cái)政上的需求要降下來(lái)，如果政府還在進(jìn)行大幅度的財(cái)政擴(kuò)張，要干的事情很多，就沒(méi)有空間去減稅?，F(xiàn)在出臺(tái)的增值稅改革等政策更多是試點(diǎn)性的，產(chǎn)生的實(shí)際效果相對(duì)來(lái)說(shuō)有限。

    現(xiàn)在的問(wèn)題是財(cái)政擴(kuò)張，不是財(cái)政收入太少，而是支出太多了，所以進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅必要的前提是政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須降溫。不然即便這邊減一點(diǎn)稅，不排除地方政府會(huì)通過(guò)其他費(fèi)用、租金等變相的方式，再加到實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)身上，反過(guò)來(lái)實(shí)體經(jīng)濟(jì)又要承受更大的傷害，成為一種反向的激勵(lì)。

    NBD：如何約束地方政府亂花錢(qián)？

    張中秀：首先是對(duì)于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入要有限度，即控制其在預(yù)算內(nèi)的比例；第二是要對(duì)地方政府的支出嚴(yán)格限制，有些“三公經(jīng)費(fèi)”必須一刀切；第三是保證信息公開(kāi)，并且公開(kāi)是要有效率的公開(kāi)，不能只有數(shù)字沒(méi)有明細(xì)；第四就是我一直呼吁的政府組織架構(gòu)方面的改革，即五級(jí)架構(gòu)向三級(jí)架構(gòu)轉(zhuǎn)變，可以節(jié)省很多財(cái)政支出。

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