深化稅改 中央地方分配調(diào)整成難點

每日經(jīng)濟新聞記者  胡健

話題緣起

　　8月24日，國家發(fā)展和改革委員會財政金融司司長徐林表示，我國計劃實施一系列稅改，包括營業(yè)稅改革和資源稅改革等。徐林還表示，一旦改革得以推進，中央和地方政府分享增值稅的比例也應(yīng)進行調(diào)整。

        同時，今年5月資源稅改革從新疆開始試點，原油和天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%。資源稅是完全由地方政府享有的稅種，這一改革將有利于提高資源輸出地的財政收入。

        資源稅和營業(yè)稅的加征與減免，都直接牽扯到中央和地方政府的稅收分成比例問題。1994年至今，我國財政體制在保留基本框架不變的前提下，進行了局部調(diào)整。中央和地方政府稅收收入如何分成才更加合理？16年后，已經(jīng)發(fā)生巨大變化的中國，是否應(yīng)該就財稅體制進行一些調(diào)整呢？《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）今日邀請了3位權(quán)威人士，從專家的角度進行全面解讀。

稅制改革期待合理

        NBD：營業(yè)稅減少或取消和資源稅稅賦的提高，在中國的稅收領(lǐng)域牽涉到哪些方面？

        安體富：營業(yè)稅是我國第二大主體稅，僅次于增值稅，同時也是地方獲得財政收入的主要來源；而資源稅則是地方稅，資源稅稅賦提高、征稅范圍擴大，有利于擴大地方財政收入。但也應(yīng)該看到，資源稅只是地方稅收收入的一小部分。

        郭偉：營業(yè)稅的確就是重復(fù)征稅，像物流等問題比較集中的行業(yè)，國家稅務(wù)總局已經(jīng)在實行差額征稅，營業(yè)稅終將被逐步取消，這是共識。但現(xiàn)在的問題其實并不是稅種是否該取消，而是取消后增值稅增多的那一部分該如何分成，增值稅目前的分配比例是地方占25%，中央占75%，而營業(yè)稅則是100%歸地方所有。

        NBD：那么針對資源稅加征和營業(yè)稅取消，如何解決中央和地方的分成會比較合理呢？

        郭偉：目前的增值稅征收，地方政府負責征稅卻僅能分到1/4的利益。一旦將營業(yè)稅并入增值稅中，地方政府的財政收入將大大減少，可能會打擊地方政府行政積極性。中央和地方現(xiàn)在是“事權(quán)”和“財權(quán)”不匹配，“事權(quán)”下放到地方，但是“財權(quán)”依然掌握在中央這邊。就營業(yè)稅取消來說，有一個體制的問題，即稅收比例怎么分，需將比例進行重新調(diào)整。

        最好的解決辦法就是，將所征稅收全部收歸中央，然后進行統(tǒng)一合理的分配。當然這個過程涉及部門很多，還需要一個漫長的過渡過程。目前我國稅收收入始終保持大幅度的增長，這就為我們進行更進一步的改革奠定了一個堅實的財力基礎(chǔ)。

        楊志勇：為了減少資源分布不均所帶來的財力差距，更重要的是因應(yīng)未來發(fā)展的需要，資源稅應(yīng)在中央和地方之間進行劃分。增值稅、營業(yè)稅和其他稅種的劃分應(yīng)在全方位財稅體制改革框架中統(tǒng)籌規(guī)劃，以免再現(xiàn)零敲碎打被動改革的局面。建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，進一步完善財政收入劃分體制。

分稅制改革要深化

        NBD：總的來看，我國稅收地方和中央的關(guān)系是個什么狀況？

        郭偉：從征收上看，中央和地方稅種容易管理的是由中央來管理，那些細碎的“芝麻稅”由地方來征收、使用。

        從分配上，如果說中央政府和地方政府是家長和兒女的關(guān)系的話，我們的情況是家長有錢，然后分給兒女去花。但是目前我們的情況是作為家長的中央政府太有錢，甚至能達到整個稅收的93%，作為兒女的地方政府相對較窮，這就容易滋生一些問題。其中包括：地方政府為獲得收入而征收“探頭稅”，比如明年1月份企業(yè)應(yīng)繳的稅款，今年就收上來；另外一面，不滿于某種意義上的  “中央請客、地方買單”的現(xiàn)象，地方政府為錢的問題很頭疼，他們做事情沒有積極性。

        NBD：很多專家都認為，營業(yè)稅取消是大勢所趨，但這必將會引發(fā)中央和地方財政收入劃分體系的改革。那么這個體系需要改革的原因是什么？

        安體富：營業(yè)稅是國家第二大稅種，是地方的主體稅種。如果真的取消，就必須考慮地方政府的生存問題了，自然涉及整個分稅制改革的深化。如果征收營業(yè)稅的行業(yè)全部被納入增值稅征收范圍，那這項改革力度就不亞于1994年分稅制改革，需要對整個財稅體制都進行調(diào)整。

        總的來說，進行分稅制改革就是為了更好地平衡事權(quán)、財權(quán)和財力的關(guān)系。第一是事權(quán)問題，我們現(xiàn)在的事權(quán)，就是實際意義上的責任，劃分不太合理，中央和地方事權(quán)層層下放，很多事權(quán)先下放到省，省再下放到縣，最后縣級政府地方的事權(quán)超出其財力的承受能力，比如說推行社會保障、醫(yī)療、義務(wù)教育等，因此中央需要承擔更多責任。

        其次是需要擴大地方的財權(quán)，比如說可以考慮到地方的特殊情況而設(shè)立一些稅種等。之所以這么做，原因就在于地方財力要和事權(quán)相匹配。對比中央和地方的財政報告就可以看出，地方政府支出是大頭，收入是小頭，中央政府反之，那么差額就由中央通過轉(zhuǎn)移支付彌補給地方。但目前我們的轉(zhuǎn)移支付體系還很不健全。

難點仍在體制

        NBD：轉(zhuǎn)移支付體制是協(xié)調(diào)分配政府和地方收入的“有形之手”，但在實際操作過程中，轉(zhuǎn)移支付究竟存在什么問題呢？

        楊志勇：經(jīng)歷上次分稅制改革之后，目前地方財政特別是基層財政困難，嚴重影響基層政府的正常運轉(zhuǎn)，我國為此采取了包括擴大財政轉(zhuǎn)移支付總量和種類等多種形式的措施，以保證基層財政的正常運轉(zhuǎn)。

        我國財政體制一直注意同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性。但現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，既有均衡性轉(zhuǎn)移支付，又有民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付制度等。轉(zhuǎn)移支付的種類與政策相關(guān)性強，有利于政策的落實，但一般性轉(zhuǎn)移支付制度因此不夠穩(wěn)定，在一定程度上影響了激勵性效果的發(fā)揮。

        而且，各種一般性轉(zhuǎn)移支付形式都具有財力性轉(zhuǎn)移支付的特征，轉(zhuǎn)移支付目標存在交叉和重疊，影響了一般性轉(zhuǎn)移支付制度合力的發(fā)揮。專項轉(zhuǎn)移支付制度透明度不夠，也不利于地方政府預(yù)算的規(guī)范化。

        NBD：中國自從實行分稅制改革后，取得了很大成果，但是隨著經(jīng)濟增長，也產(chǎn)生了很多新問題。在中央和地方財政收入劃分體系中，什么是需要解決的難點？

        楊志勇：我國中央財政的調(diào)控能力較強，財政體制潛在的問題不易看清，容易因為擔心全面重構(gòu)財政體制會帶來中央財政收入下滑，從而在改革面前畏首畏尾，耽誤改革的時機。

        全面重構(gòu)勢必影響中央和地方的財力分配格局，利益受損方必會以穩(wěn)定為借口阻礙改革的進行。比如，盡管稅收返還在地方政府可支配財力中的相對重要性已下降，但2009年中央對地方的稅收返還仍高達4942.27億元，絕對額較大。由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的稅收返還金額較大，這些地方必然會反對這項改革，這在一定程度上影響了地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。

        安體富：對稅務(wù)的征收，我們國家有兩套機構(gòu)，即國稅和地稅。采用這一體制的初衷原本是為了保證中央的財政收入，但實行這一體制后，征稅人員增多了，納稅也變得復(fù)雜了。

        中國本來也想根據(jù)國情確定納稅系統(tǒng)，但在一些地方，地方稅還沒有形成體系，越來越多的稅都要通過國稅來收。從這個角度看，中央、地方的稅項合并起來比較好。但中國的機構(gòu)改革，要分容易，合起來就難了，財政機構(gòu)的改革也是這樣，因為這勢必要影響到很多人的利益，這也是以后要解決的問題。

對話嘉賓

安體富  人民大學財政金融系主任

楊志勇  中國社科院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所研究員

郭偉      資深稅務(wù)專家



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