通脹預(yù)期下地方融資平臺何去何從？

祁建國  （北京市兆源律師事務(wù)所首席合伙人）

　　地方政府融資平臺建立及其背后的債務(wù)問題從來沒有像今天這樣備受矚目，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府的債務(wù)問題可能會成為4萬億元投資和2009年9.6萬億元銀行天量信貸的后遺癥。在當(dāng)前通脹預(yù)期越發(fā)強(qiáng)烈的背景下，地方融資平臺公司將去往何方？

        2月25日，國家統(tǒng)計(jì)局公布去年我國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲1.5%，引起全國上下一片嘩然。高房價支撐的樓市，已是不爭的事實(shí)，難怪溫家寶總理2月27日與廣大網(wǎng)友進(jìn)行在線交流時，“我有決心，本屆政府任期內(nèi)能把調(diào)控房市這件事情管好，使房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，使房價能夠保持在一個合理的價位”之語得到了人們的廣泛認(rèn)同。

        房價畸高、樓市不穩(wěn)、“地王”頻出、信貸規(guī)模居高不下等局面背后，究竟誰是推手？這不禁讓人們聯(lián)想起在此輪經(jīng)濟(jì)增長過程中起著重要作用的地方政府平臺公司。那么，在當(dāng)前這種微妙的形勢下，平臺公司將何去何從？

        自上世紀(jì)90年代初，上海在全國率先成立城投公司以來，全國幾乎所有的省會城市、部分地級市以及縣級政府陸續(xù)成立了名稱各異的融資平臺，為本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。2009年，地方政府平臺公司出現(xiàn)了井噴式增長。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國各級政府融資平臺已有數(shù)千家。

        為應(yīng)對金融危機(jī)，中央2008年末推出了中國歷史上最大規(guī)模的“4萬億”救市計(jì)劃，其中大部分資金需要地方政府配套出資。巨額的資金缺口對于地方政府而言，僅僅依靠當(dāng)前地方政府的收入，無疑是“不可能完成的任務(wù)”。在法律層面上，法律禁止地方政府從金融機(jī)構(gòu)貸款融資，同時也不允許地方政府為自身或第三人融資提供擔(dān)保。因此，地方政府通過設(shè)立融資平臺的方式，既能滿足法律形式上的要求，也能滿足自身項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。與此同時，2009年初，央行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布  《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)  調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，在政策上給予了地方政府融資平臺公司建立及快速發(fā)展的強(qiáng)力支持。

        實(shí)踐中，政府投融資平臺的出資人主要是地方國資委、事業(yè)單位、政府職能部門（如水利廳、交通廳、發(fā)改委等）、地方國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司等，其中以地方國資委、政府職能部門居多。出資人一般通過現(xiàn)金、土地使用權(quán)、股權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)，實(shí)物資產(chǎn)等方式出資組建有限責(zé)任公司或股份有限公司，最常以土地使用權(quán)出資。

        央行統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債超過5萬億元，到2009年年末，有媒體稱該數(shù)據(jù)已上升到8萬億元。地方政府融資平臺建立及其背后的債務(wù)問題從來沒有像今天這樣備受矚目，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府的債務(wù)問題可能會成為4萬億元投資和2009年9.6萬億元銀行天量信貸的后遺癥，危及金融乃至國家經(jīng)濟(jì)安全。

        許多地方政府部分財(cái)政收入與土地出讓收益相掛鉤。為償還平臺公司的天量借款，地方政府在一定程度上有著推高土地價格的強(qiáng)烈動機(jī)，無疑對房地產(chǎn)泡沫形成推波助瀾作用。同時，這種賣地財(cái)政本身就具有很大的不確定性，一旦經(jīng)濟(jì)回調(diào)或政策受阻，地方政府的隱性負(fù)債問題就會爆發(fā)。在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時，平臺公司的資產(chǎn)泡沫便面臨破滅的巨大危險。信貸規(guī)模的猛增無疑增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，并可能導(dǎo)致銀行不良貸款的隱性化和長期化趨勢凸顯，新一輪的不良資產(chǎn)浪潮可能再度襲來。隨著政府融資平臺數(shù)量和融資規(guī)模的爆發(fā)式增長，地方政府融資平臺的償債能力、風(fēng)險控制能力開始受到空前的重視。結(jié)合2009年與2010年融資環(huán)境的轉(zhuǎn)變，平臺公司開始進(jìn)入新一輪“抓大滅小”整合期。

        從宏觀政策層面來看，地方政府平臺公司大舉負(fù)債，將直接妨礙信貸政策的調(diào)整與運(yùn)行。由于政府平臺公司的項(xiàng)目通常為中長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金需求量大、使用周期長。這不但導(dǎo)致貸款集中度顯著提高、風(fēng)險高度集中，同時為確保項(xiàng)目的持續(xù)投入與運(yùn)營，未來幾年的信貸投放規(guī)模極可能保持較高的被動增長趨勢，從而極大地縮小未來幾年信貸投放的調(diào)整空間，嚴(yán)重威脅國家金融安全。

        從法律角度看，政府融資平臺整合的形式主要有政府融資平臺人格的消滅和政府融資平臺的合并兩種情況。所謂政府融資平臺法人人格的消滅，通常方式為撤銷、解散和破產(chǎn)。政府融資平臺的合并是依照公司法的規(guī)定，將兩個或兩個以上的政府融資平臺公司直接合并為一個公司的法律行為。

        3月，大地回春，萬象更新。正在召開的“兩會”將制定何種宏觀經(jīng)濟(jì)及金融政策？國家將采取何種措施繼續(xù)維穩(wěn)逐步向好的中國經(jīng)濟(jì)，尤其是在當(dāng)前通脹預(yù)期背景下，國家今后還將出臺何種政策規(guī)范地方政府平臺公司及其融資行為？

        人們拭目以待……



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