盛大林：拆遷界定“公共利益”重點(diǎn)應(yīng)是“程序”

盛大林

        根據(jù)2004年修正的憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡螢椤肮怖妗?，憲法并沒有明確規(guī)定。2007年審議通過的《物權(quán)法》又把這個(gè)“尾巴”留了下來。于是，征地以及拆遷是否屬于“公共利益”的爭議和糾紛層出不窮。尤其是前不久發(fā)生在上海的被拆遷戶扔燃燒甁和發(fā)生在其他地方的自焚事件，更是把這種沖突推向了極致。最終，人們把目光投向了非議已久的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

        《憲法》把問題留給了《物權(quán)法》，《物權(quán)法》又把問題留給了  《拆遷條例》，《拆遷條例》再也無處可推了?？墒?，如何界定“公共利益”確實(shí)是一個(gè)難題，主要就是因?yàn)橐庖姺制缣蟆?br/>
        曹康泰主任說，界定公共利益將采取列舉的方式。這比原則性的規(guī)定更具可操作性，但列舉起來肯定不容易，因?yàn)橛行┙ㄔO(shè)工程的公益性非常明顯，比如政府投資的公路、圖書館、城市廣場等；有些建設(shè)工程的公益性就比較模糊，比如根據(jù)政府規(guī)劃建設(shè)的各種標(biāo)志性建筑或功能性設(shè)施；甚至一些私人投資的商業(yè)中心也帶有一定的公益性。上世紀(jì)20年代，美國的紐約市政府就曾認(rèn)定帝國大廈的建設(shè)屬于公共利益，因?yàn)樗鼘⑹怯袊H影響和社會影響的標(biāo)志性建筑。事實(shí)上，近幾年我國發(fā)生的眾多涉及“公共利益”的糾紛，都是發(fā)生在這種模糊地帶。

        公共利益的范圍應(yīng)該“窄”還是應(yīng)該“寬”，是比較抽象的原則，關(guān)鍵還是在列舉的時(shí)候如何把握，以及在操作的時(shí)候如何認(rèn)定。比如一個(gè)新建的大型小區(qū)，附近缺乏商業(yè)服務(wù)場所，居民生活休閑不太方便，有人要在這里投資建設(shè)商業(yè)中心了，政府想為這家公司征地并拆遷，這算不算是“為了公共利益的需要”？我建議，只要是私人投資的、以營利為目的的建設(shè)項(xiàng)目都不應(yīng)該歸于  “公共利益”范圍，都應(yīng)該由投資者與原住戶分別進(jìn)行談判，而政府則不應(yīng)該強(qiáng)行啟動(dòng)征地程序。但這樣做勢必導(dǎo)致城市建設(shè)的停滯，最終損害廣大公眾的利益——對于發(fā)展中的國家來說，這個(gè)問題尤其需要慎重。

        指望《拆遷條例》作出清晰明確的列舉也是不現(xiàn)實(shí)的，對于那些“模糊地帶”恐怕還是少不了一些原則性的表述。那么，如何才能最大限度地保障公正和避免糾紛呢？恐怕還是要依靠公正的程序。我認(rèn)為，對于那些有爭議的土地及財(cái)產(chǎn)征收，至少有兩道程序是必不可少的：一是聽證程序，即讓利益相關(guān)各方充分的表達(dá)意見；二是司法程序，即在爭議無法調(diào)和的情況下由法院作最終的裁決?，F(xiàn)在，關(guān)于征地拆遷的糾紛越來越多也越來越激烈，一方面是由于實(shí)體上的不公正，另一方面也是由于程序上的不公正。這突出的表現(xiàn)在于是否是“公共利益”完全由地方政府及其開發(fā)商說了算，司法程序甚至被排斥在征地拆遷的程序之外——有些地方法院竟然拒絕受理征地拆遷方面的訴訟。

        再看《征收條例》的其他兩個(gè)難點(diǎn)，第二個(gè)難題本身就是程序，而第三個(gè)難題也要仰賴于程序公正——“按市場價(jià)格補(bǔ)償”，那么“市場價(jià)”怎么算？又由誰說了算？其實(shí)，拆遷補(bǔ)償在名義上一直都是按“市場價(jià)”來的，只不過這個(gè)“市場價(jià)”主要是由政府或者開發(fā)商說了算，而被拆遷戶總認(rèn)為這個(gè)價(jià)格太低——這也正是糾紛的根源所在。

        因此，此次制定《征收條例》，既要在實(shí)體上對“公共利益”等問題作出明確細(xì)致的規(guī)定，更要把重點(diǎn)放在程序的建設(shè)上。



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