ESG觀察 | 解決城市廢棄物管理資金難題 需多方協(xié)同強(qiáng)化金融支持

每經(jīng)特約評(píng)論員 包婕 施懿宸

每經(jīng)編輯 徐肖逍

廢棄物管理是當(dāng)今全球面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)，隨著城市化進(jìn)程的加速和人口的增長(zhǎng)，廢棄物的產(chǎn)生量也在不斷增加。為了有效應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，各國(guó)政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)都在積極探索創(chuàng)新的解決方案。

金融支持在廢棄物管理中扮演著至關(guān)重要的角色，它不僅可以為廢棄物管理項(xiàng)目提供必要的資金保障，還可以通過(guò)創(chuàng)新的金融工具和機(jī)制，推動(dòng)廢棄物管理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前廢棄物管理有哪些金融支持模式？如何通過(guò)金融途徑解決廢棄物管理行業(yè)的資金缺口，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展？本文希望為此提供相關(guān)參考。

負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和生產(chǎn) 廢棄物管理事關(guān)重大

聯(lián)合國(guó)于2015年提出17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），為全球發(fā)展提供了一個(gè)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的框架。這些目標(biāo)不僅是各國(guó)政府的共同承諾，更與全人類(lèi)的長(zhǎng)期生存與發(fā)展息息相關(guān)，涵蓋了從消除貧困、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化等各個(gè)領(lǐng)域。

其中，第12項(xiàng)為“負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和生產(chǎn)”，它強(qiáng)調(diào)了通過(guò)可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，促進(jìn)資源的有效利用，減少浪費(fèi)和污染。在全球資源有限的背景下，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)廢棄物的循環(huán)利用，不僅能減少對(duì)自然資源的依賴、降低環(huán)境壓力，還能為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新動(dòng)力。

然而，當(dāng)前全球廢棄物管理仍面臨諸多挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布的《2024 年全球廢物管理展望》，2020年全球城市固體廢棄物的年產(chǎn)量為21億噸，其中，有38%（8.1 億噸）的城市固體廢棄物沒(méi)有得到有效控制，即被傾倒在環(huán)境中或露天焚燒。如果不采取緊急行動(dòng)，預(yù)計(jì)到2050年全球城市固體廢棄物年產(chǎn)量將增長(zhǎng)到38億噸，不受控制城市固體廢棄物將增加到15.7億噸，屆時(shí)將進(jìn)一步加劇廢棄物污染帶來(lái)的氣候變化、生態(tài)破壞和威脅人類(lèi)健康等問(wèn)題。

圖1. 與 2020 年相比，預(yù)計(jì) 2030 年、2040 年和 2050 年全球城市固體廢物的去向

資料來(lái)源：聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，《2024 年全球廢物管理展望》

基于對(duì)廢棄物管理問(wèn)題的關(guān)注，國(guó)際層面陸續(xù)提出相關(guān)理念來(lái)規(guī)范和完善廢棄物管理路徑。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）提出了一個(gè)行動(dòng)框架，包括三個(gè)關(guān)鍵步驟：第一，控制廢物；第二，實(shí)施環(huán)境無(wú)害的廢物管理；第三，將廢物視為二次資源，從而走向循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

零廢棄物國(guó)際聯(lián)盟（Zero Waste International Alliance，ZWIA）提出“零廢棄物”的概念，并將其定義為“透過(guò)對(duì)產(chǎn)品、包裝及原料負(fù)責(zé)任地生產(chǎn)、消費(fèi)、再利用和回收，達(dá)到不燃燒、不向土地、水或空氣排放威脅環(huán)境或人類(lèi)健康的物質(zhì)，以保護(hù)所有的資源”。

2022年12月14日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第七十七屆會(huì)議上通過(guò)一項(xiàng)決議，宣布將每年的3月30日定為“國(guó)際無(wú)廢日”。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)人居署（UN-Habitat）發(fā)起了“Waste Wise Cities”項(xiàng)目，鼓勵(lì)城市在固體廢物管理策略中采納12項(xiàng)關(guān)鍵原則，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的全球廢物管理危機(jī)，加強(qiáng)廢棄物管理。

我國(guó)政策層面也持續(xù)關(guān)注廢棄物管理，強(qiáng)調(diào)廢棄物循環(huán)利用的重要性。2024年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的意見(jiàn)》，提出到2025年，初步建成覆蓋各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的廢棄物循環(huán)利用體系；到2030年，建成覆蓋全面、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、規(guī)范有序的廢棄物循環(huán)利用體系，廢棄物循環(huán)利用水平總體居于世界前列。

2024年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見(jiàn)》，提出要健全廢棄物循環(huán)利用體系，強(qiáng)化廢棄物分類(lèi)處置和回收能力，提升再生利用規(guī)?；⒁?guī)范化、精細(xì)化水平。

這些政策的陸續(xù)提出，也為我國(guó)廢棄物循環(huán)利用管理指明了方向，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

全球城市面臨廢棄物管理成本挑戰(zhàn) 資金需求巨大

在全球大多數(shù)城市中，廢棄物管理服務(wù)通常與其他公共服務(wù)一起被納入政府公共預(yù)算中。然而，由于各地城市財(cái)政可支配的公共資金有限，導(dǎo)致廢棄物管理服務(wù)需要與其他公共服務(wù)（如城市供水、交通、衛(wèi)生等）一起使用有限的資金，可分配獲得的資金極少，這使得難以提供必要的廢棄物管理服務(wù)水平，從而影響公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)。

根據(jù)世界銀行的測(cè)算，在低收入國(guó)家中固體廢物管理支出平均占市政預(yù)算的19%。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，更多的資金被分配給其他公共服務(wù)。

同時(shí)，全球城市廢棄物管理的成本也將面臨持續(xù)增長(zhǎng)的問(wèn)題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署數(shù)據(jù)，2020年全球城市廢棄物管理的直接成本估計(jì)為2520 億美元。如果考慮到不良廢物處理做法造成的污染、健康狀況不佳和氣候變化等隱性成本，成本上升到3610億美元。如果不采取緊急廢棄物管理行動(dòng)，到2050年，全球每年的成本將增長(zhǎng)近一倍，達(dá)到6403億美元。但如果采取控制廢物的管理路徑，該成本將大幅減少。若進(jìn)一步采用循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，甚至能為全球帶來(lái)每年1081億美元的凈收益。

圖2. 三種情景下全球城市廢物管理的總體成本（2020 年，美元）

資料來(lái)源：聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，《2024 年全球廢物管理展望》

創(chuàng)新金融工具和明確融資途徑 提高財(cái)務(wù)效率

廢棄物管理的財(cái)務(wù)效率對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，因此需設(shè)計(jì)一套高效的廢棄物管理體系并明確融資途徑。

目前來(lái)看，廢棄物管理的融資方式包括了金融貸款、政府補(bǔ)貼、用戶費(fèi)用、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（ERP）、公私合作、環(huán)?；稹⒕G色金融等多種方式，通過(guò)創(chuàng)新的金融工具和多元化的融資渠道可以有效緩解資金壓力，推動(dòng)廢棄物管理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，合理的成本回收機(jī)制和政策支持也能進(jìn)一步提高廢棄物管理的財(cái)務(wù)效率，為城市的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜合起來(lái)，有三種金融支持廢棄物管理的模式。

一是政府政策與資金支持。

政府機(jī)構(gòu)在廢棄物管理中擔(dān)負(fù)了主要管理職責(zé)，發(fā)揮了自上而下的監(jiān)管和推動(dòng)作用。由政府層面直接推動(dòng)的廢棄物管理金融支持模式包括了地方稅、政府補(bǔ)貼、用戶費(fèi)用。地方稅由地方政府征收，通常用于支付與城市服務(wù)相關(guān)的經(jīng)常性支出，廢棄物管理服務(wù)和其他城市服務(wù)一起共同使用相關(guān)資金。我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》明確了應(yīng)稅固體廢物的計(jì)稅制度，規(guī)范了廢棄物排放行為，并作為資金來(lái)源用于城市服務(wù)。同時(shí)，政府補(bǔ)貼在全球城市范圍內(nèi)是一種比較流行的廢物管理服務(wù)融資方式。

目前，我國(guó)對(duì)于廢棄物管理的補(bǔ)貼政策主要體現(xiàn)在鼓勵(lì)和支持廢棄物回收行業(yè)的發(fā)展，相關(guān)補(bǔ)貼形式豐富且多樣，主要包括針對(duì)固體廢棄物處理項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)的直接補(bǔ)貼、新技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼、環(huán)保稅優(yōu)惠政策補(bǔ)貼等。例如，甘肅省金昌市金川區(qū)發(fā)布《金昌市金川區(qū)城市生活垃圾分類(lèi)方案》，通過(guò)政府補(bǔ)助、企業(yè)運(yùn)作的方式，引進(jìn)生活垃圾分類(lèi)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)企業(yè)，探索出垃圾分類(lèi)“一三一四”金川模式，實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)運(yùn)營(yíng)低成本、可持續(xù)，并形成可推廣、可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

此外，用戶費(fèi)用通過(guò)合理制定廢棄物處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)居民和企業(yè)減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生，同時(shí)為廢棄物管理提供直接資金支持。

二是企業(yè)責(zé)任與金融創(chuàng)新。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（EPR）是企業(yè)參與廢棄物管理的一種獨(dú)特形式，它將生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。

在EPR體系中，最終回收或處理材料的成本由商品的生產(chǎn)者承擔(dān)。生產(chǎn)者可以直接向市政支付收集和處理的成本，或者開(kāi)發(fā)一個(gè)系統(tǒng)供消費(fèi)者退回產(chǎn)品。通常情況下，生產(chǎn)者會(huì)將這些處理成本納入產(chǎn)品價(jià)格中，最終由消費(fèi)者承擔(dān)。這種機(jī)制不僅使生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同承擔(dān)資源使用的財(cái)務(wù)和物流責(zé)任，還有效減輕了政府在廢棄物管理方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少了廢棄物填埋量，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)鼓勵(lì)了環(huán)保消費(fèi)。2017年，我國(guó)發(fā)布《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，率先確定對(duì)電器電子、汽車(chē)、鉛酸蓄電池和包裝物等4類(lèi)產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

與此同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)端也通過(guò)多種金融渠道為企業(yè)廢棄物回收提供融資支持，包括綠色金融產(chǎn)品和綠色融資租賃等。

三是非盈利機(jī)構(gòu)與社區(qū)組織。

世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）等國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)和援助組織通過(guò)傳統(tǒng)貸款、政策融資、捐贈(zèng)等多種形式，為發(fā)展中國(guó)家的廢棄物管理計(jì)劃提供資金支持及直接或間接服務(wù)。例如，杭州桐廬縣“全價(jià)值鏈模式治理塑料污染”社區(qū)減塑試點(diǎn)項(xiàng)目得到聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署全球環(huán)境基金小額贈(zèng)款支持。該項(xiàng)目通過(guò)建成一體信息化的回收網(wǎng)絡(luò)和再生資源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，推動(dòng)打造社區(qū)零廢棄管理系統(tǒng)示范點(diǎn)，助力桐廬全域“無(wú)廢城市”建設(shè)。

同時(shí)，由企業(yè)或社區(qū)自發(fā)成立的聯(lián)盟組織或社區(qū)組織也在廢棄物管理行動(dòng)中發(fā)揮作用，提供技術(shù)或資金支持。

建議：多方協(xié)作 加大對(duì)廢棄物管理的資金支持力度

通過(guò)政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和非盈利組織等多方協(xié)同合作，能夠充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)廢棄物管理的資金支持力度，并促進(jìn)廢棄物管理的規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。

一是完善金融支持廢棄物循環(huán)利用的政策體系。從政府監(jiān)管層面進(jìn)一步完善相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，明確廢棄物管理的金融支持機(jī)制，確保資金的合理分配和使用。例如，制定綠色金融支持廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)更多適合廢棄物管理的金融產(chǎn)品。同時(shí)，擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)施范圍，將更多產(chǎn)品納入EPR體系，使得更多生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期的環(huán)境責(zé)任。

二是加大金融支持廢棄物管理力度。隨著綠色經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，金融支持在廢棄物管理中的作用將更加重要。金融機(jī)構(gòu)可開(kāi)發(fā)更多綠色金融產(chǎn)品，如綠色信貸、綠色債券、綠色基金等，并設(shè)立廢棄物管理專(zhuān)項(xiàng)貸款渠道，為廢棄物管理項(xiàng)目提供多樣化的融資渠道。

三是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)、社會(huì)的合作創(chuàng)新。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)、社區(qū)組織等開(kāi)展合作，探索創(chuàng)新的融資模式和合作機(jī)制。例如，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與廢棄物管理項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)，提高項(xiàng)目的可行性和可持續(xù)性。積極參與國(guó)際廢棄物管理合作項(xiàng)目，爭(zhēng)取國(guó)際組織和金融機(jī)構(gòu)的資金支持，與其他國(guó)家分享廢棄物管理的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，推動(dòng)全球廢棄物管理的可持續(xù)發(fā)展。

作者包婕系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院ESG中心聯(lián)合主任；施懿宸系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院副院長(zhǎng)