對(duì)話 | 賈康、任澤平：發(fā)展是最好的化債

每經(jīng)記者 楊棄非  楊歡    王捷    每經(jīng)編輯 劉艷美    

“平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一。”

11月8日，十四屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過近年來力度最大的化債舉措：增加地方政府債務(wù)限額6萬億元，用于置換存量隱性債務(wù)，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生。

在隨后舉行的發(fā)布會(huì)上介紹，從2024年開始，我國將連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，專門用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬億元。加上這次全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的6萬億元債務(wù)限額，直接增加地方化債資源10萬億元。

化解地方政府存量隱形債務(wù)被視為年內(nèi)一系列增量政策的“重頭戲”。本次10萬億元地方化債資源方案出爐后，每日經(jīng)濟(jì)新聞·城市進(jìn)化論與騰訊財(cái)經(jīng)聯(lián)合推出“大家的經(jīng)濟(jì)公開課”，第一時(shí)間邀請到華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長賈康，經(jīng)濟(jì)學(xué)者、澤平宏觀創(chuàng)始人任澤平進(jìn)行解讀。

“過去作為絕密數(shù)字的地方隱性債規(guī)模，現(xiàn)在由官方公布——2028年之前地方需消化的隱性債務(wù)總額是14.3萬億元。”賈康指出，本輪化債舉措以地方專項(xiàng)債來化解隱性債務(wù)，可以使地方先解決燃眉之急，輕裝上陣，騰挪更多政策空間，更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

任澤平則強(qiáng)調(diào)了“發(fā)展是最好的化債”的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)如果不發(fā)展，債務(wù)永遠(yuǎn)化不完。所以，把發(fā)展放在首要任務(wù)，全力拼經(jīng)濟(jì)，激活民營經(jīng)濟(jì)信心，促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)，促進(jìn)消費(fèi)和生育，從根本上化債，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)觸底回暖。

五年10萬億元，從短期銜接中長期

城市進(jìn)化論：在市場多方預(yù)測下，10萬億元的地方化債資源最終落地，應(yīng)該如何看待這個(gè)數(shù)字規(guī)模？

賈康：10萬億元的化債規(guī)模分為兩個(gè)部分，一個(gè)是新增地方政府債務(wù)限額6萬億元，一次報(bào)批，分三年實(shí)施，2024—2026年每年2萬億元；另一部分是2024年開始連續(xù)五年，每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排的8000億元。

算前面三年就是8.4萬億元，五年合成10萬億元，主要講的是化債形成的一系列正面效應(yīng)，達(dá)到支持全局，從短期銜接中長期。

另外很重要的一點(diǎn)是，過去作為絕密數(shù)字的地方隱性債規(guī)模，現(xiàn)在官方公布——2028年之前地方需消化的隱性債務(wù)總額是14.3萬億元。

這里面有2萬億元對(duì)應(yīng)的是2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造形成的隱性債務(wù)，明確說仍按原合同償還。我理解就是給棚戶區(qū)改造形成的隱性債已經(jīng)有了前面解決它的協(xié)議。

這樣來算，12萬億元和14.3萬億元相比，還有2.3萬億元是在覆蓋面以外的。但今天的新聞發(fā)布會(huì)上也提到，在這個(gè)過程中，地方層面上會(huì)有一些境況改變，對(duì)剩下的2.3萬億元有一定的消化。而且隨著時(shí)間往前推進(jìn)，也不排除動(dòng)態(tài)優(yōu)化，后面解決剩下的遺留問題就更有把握了。2.3萬億元跟14.3萬億元相比，畢竟是一個(gè)很小的部分。

這樣一來，形成了一個(gè)很清晰的框架，按照這一輪以新增6萬億元債務(wù)限額為代表的，實(shí)際上形成的“6+4+2”萬億元財(cái)政組合拳，可以更好地來消除大家對(duì)于地方隱性債帶來風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，更好地對(duì)接。

任澤平：大家都知道，其實(shí)過去這兩三年經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，稅收收入不及預(yù)期。再加上房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，土地財(cái)政壓力比較大。土地、財(cái)政是地方可支配財(cái)力很重要的組成部分，這就導(dǎo)致了這些年地方的債務(wù)不斷積累。這時(shí)候需要通過化債來恢復(fù)地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，恢復(fù)他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)、投資基建、保障“三保”的能力，我覺得是一個(gè)大背景。

除了實(shí)際作用，這次化債方案還有著很重要的宣示作用。像前期出臺(tái)的貨幣政策、房地產(chǎn)政策，都是非常積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回暖的政策。這些政策規(guī)模大小是一方面，最重要的是通過宣示效應(yīng)來展現(xiàn)我們的決心，這個(gè)是非常重要的。但經(jīng)濟(jì)能否回暖，有句話叫“行百里者半九十”，我們還是需要不能松懈，需要持續(xù)發(fā)力。

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頂格三十年時(shí)間換空間，是地方寶貴資金來源

城市進(jìn)化論：所謂的地方化債，如何解決當(dāng)前地方政府的債務(wù)問題？

賈康：“化債”兩個(gè)字可以拓展到四個(gè)字“以債化債”。首先，第一個(gè)“債”就是地方專項(xiàng)債。剛才說了10萬億元的化債規(guī)模，就是由6萬億元一次性批準(zhǔn)、三年完成的、增發(fā)的地方專項(xiàng)債，和五年每年8000億元，從原來已經(jīng)安排的地方專項(xiàng)債里面撥作10萬億元里面的組成部分，組合在一起。

地方專項(xiàng)債的特點(diǎn)是可以按照從三年到三十年的時(shí)間段來作還本付息的安排，頂格三十年的時(shí)間換空間的騰挪空間是相當(dāng)可觀，對(duì)于地方政府是相當(dāng)寶貴的資金來源。

地方專項(xiàng)債資金發(fā)債的時(shí)候就應(yīng)該對(duì)應(yīng)已經(jīng)鎖定的建設(shè)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目要求要有一定的現(xiàn)金流，在建設(shè)竣工之后，在存續(xù)期內(nèi)，項(xiàng)目的現(xiàn)金流可以解決到期以后還本付息的資金來源問題，它的特定功能就體現(xiàn)在自己可以閉環(huán)地解決籌集資金、使用資金、還本付息的問題，是非常重要的一個(gè)機(jī)制。在地方專項(xiàng)債的規(guī)范性上來說，它是屬于《預(yù)算法》修訂以后的陽光化舉債，這種陽光化舉債的風(fēng)險(xiǎn)防控是有法制保障，有多重監(jiān)督的。

其次，化的“債”是什么呢？非常清晰，化的是前些年由于種種原因，其中非常重要的是體制機(jī)制成因造成的地方隱性負(fù)債。地方隱性負(fù)債情況五花八門，不可一概而論，但共同的風(fēng)險(xiǎn)特征就是在隱蔽的情況下，很多的風(fēng)險(xiǎn)是人們察覺不到的。

一旦風(fēng)險(xiǎn)穿透，這種局部地方隱性債引起的危機(jī)可以打擊全局，可以產(chǎn)生傳染性，造成政府公信力的急劇下降和市場營商環(huán)境建設(shè)過程中的負(fù)面損失。有了《預(yù)算法》修訂之后陽光化舉債的“開明渠”，就一定要“堵暗溝”，要防范和化解地方債帶來的風(fēng)險(xiǎn)威脅因素問題。

這一次是在前面幾年反復(fù)調(diào)查的基礎(chǔ)之上，把原來處于絕密的14.3萬億元隱性債務(wù)存量數(shù)據(jù)公之于世。這種必須要化解的地方隱性債，在“以債化債”的追求上來說，就是消除隱患和風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范的專項(xiàng)債，沒有我們擔(dān)心的風(fēng)險(xiǎn)壓力因素。“以債化債”就是一種消化了風(fēng)險(xiǎn)因素，而服務(wù)于全局的可持續(xù)健康發(fā)展。

任澤平：要化解地方的隱性債務(wù)，除了這次10萬億元化債舉措之外，我覺得還要從幾個(gè)方面入手，比如調(diào)整財(cái)稅體制改革，我們有些事權(quán)中央要上收，同時(shí)比如說消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅要下放。第二，要規(guī)范地方的舉債行為，納入到顯性化、法治化的軌道當(dāng)中來，才能避免以后隱性債務(wù)的再度膨脹。

在這里講一個(gè)觀點(diǎn)，就是發(fā)展才是最好的化債。如果不發(fā)展的話，動(dòng)態(tài)來看債務(wù)的規(guī)模、債務(wù)的壓力還會(huì)繼續(xù)上升。只有在發(fā)展當(dāng)中，我們的債務(wù)才能得到有效化解。但怎么來發(fā)展呢？一定要把發(fā)展放在首要任務(wù)，全力拼經(jīng)濟(jì)。

比如我們現(xiàn)在債務(wù)的形成，跟經(jīng)濟(jì)下滑，還有跟房地產(chǎn)市場調(diào)整有關(guān)，因此要促進(jìn)房地產(chǎn)的止跌回穩(wěn)，以前市場過熱時(shí)期的收緊政策要轉(zhuǎn)向，要防止過冷，放松性政策要盡快出臺(tái)。還有要保護(hù)民營企業(yè)信心，國家刺激經(jīng)濟(jì)除了中央支出，其實(shí)地方政府和民營企業(yè)都起到乘數(shù)效應(yīng)、放大效應(yīng)。

上世紀(jì)90年代末中國的債務(wù)規(guī)模也很大，但是2001年加入WTO、1998年房改，包括后續(xù)一系列市場化改革，中國經(jīng)濟(jì)一路高歌猛進(jìn)，民營經(jīng)濟(jì)活力大為釋放。我們擁抱全球化紅利，所以中國當(dāng)時(shí)的債務(wù)現(xiàn)在來看不算什么，我們發(fā)展都化解了，所以發(fā)展是最好的化債。

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不能僅限于化債，要給增量的彈藥

城市進(jìn)化論：此前有人猜測中央政府要先去幫地方政府還債，但是目前這個(gè)政策方向來看，本輪化債主體還是在地方政府身上？這樣能不能達(dá)到預(yù)期的化債效果？

賈康：地方專項(xiàng)債債權(quán)、債務(wù)關(guān)系確實(shí)是在地方層面上形成的，但是在中央?yún)f(xié)調(diào)之下的。之所以說用地方專項(xiàng)債來化地方層面的債務(wù)，它也有權(quán)責(zé)利方面更直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，還是符合我們所說的激勵(lì)相容的原則。

中央過去也強(qiáng)調(diào)過說“誰的孩子誰抱走”，但實(shí)際上這是一個(gè)態(tài)度。特定情況之下，不排除中央施以援手。比如去年下決心做四季度預(yù)算調(diào)整方案，1萬億元國債發(fā)了以后以轉(zhuǎn)移支付的方式打到地方去給地方紓困，那就不是對(duì)應(yīng)著“誰的孩子誰抱走”了，是向地方施以援手了。

這次通過通盤考慮，以地方專項(xiàng)債來化隱性債，對(duì)應(yīng)性還是相當(dāng)明確的。在地方政府層面上來展開，中央?yún)f(xié)調(diào)指導(dǎo)地方專項(xiàng)債的資金使用“以債化債”，跟中央層面過去有的30年為期的特別國債機(jī)制上是打通了的。地方以專項(xiàng)債拿到資金，在很長的時(shí)間段里面先解決燃眉之急的化債，后面再去做建設(shè)項(xiàng)目，產(chǎn)生一系列正面效應(yīng)，騰挪空間之大是足以讓它組合銜接好的。

任澤平：化債肯定會(huì)起作用。地方政府拿到化債資金，首先會(huì)償還拖欠企業(yè)的工程款，在過去幾年被拖欠的中小企業(yè)，就可能獲得現(xiàn)金流，就會(huì)開工，就會(huì)發(fā)工資，就會(huì)帶動(dòng)投資、消費(fèi)和生產(chǎn)，我覺得這是第一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)。

第二，畢竟現(xiàn)在很多地方政府仍然還有很大的投資。尤其是從今年的9月份以來，國家推出了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，財(cái)政貨幣、房地產(chǎn)政策都出臺(tái)了各種全力拼經(jīng)濟(jì)的措施，所以地方的財(cái)政狀況改善以后，就有更多的彈藥搞投資、搞生育補(bǔ)貼、搞消費(fèi)補(bǔ)貼，來發(fā)展新基建、新質(zhì)生產(chǎn)力。

我覺得這一次化債對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長會(huì)產(chǎn)生比較積極的效果，總體是要給予肯定。但是從長期來說，要通過財(cái)稅體制改革化債，要通過中國的經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展來化債，這是我的一個(gè)看法。

城市進(jìn)化論：化債根本的目的是為了發(fā)展，如果要達(dá)到發(fā)展的目的，這次的化債政策是否一種應(yīng)急政策？后續(xù)還會(huì)有哪些大招？

賈康：現(xiàn)在的政策是在有應(yīng)急色彩以后的大手筆了，就像這次發(fā)布會(huì)上所說，具備及時(shí)雨特征，規(guī)模上也是空前地來解除不良的風(fēng)險(xiǎn)因素。從原則上講，動(dòng)態(tài)優(yōu)化的概念之下有追加的可能性，但是現(xiàn)在說這個(gè)為時(shí)尚早。

這么大的手筆出來之后，如果不出特別的意外，基本就達(dá)到了14.3萬億元隱性債化債的設(shè)定目標(biāo)了，如果有必要的話再延續(xù)下去。當(dāng)然也不是永久延續(xù)，解決了問題以后，這樣特殊的手段也會(huì)往下調(diào)減，退出歷史舞臺(tái)，它畢竟還是一個(gè)超常規(guī)的特定安排。

任澤平：中國的財(cái)政政策也好，貨幣政策也好，其實(shí)空間都很大。因?yàn)橐郧爸袊呢?cái)政政策受一些比如負(fù)債率等等指標(biāo)的約束，我們不要忘了初心，所有的宏觀政策一點(diǎn)都不復(fù)雜，不是為了什么宏大的目標(biāo)服務(wù)的，就是為了經(jīng)濟(jì)增長、居民就業(yè)、老百姓收入、改善服務(wù)，如此而已，我覺得這才是宏觀政策的初心。財(cái)政部也明確表態(tài)了，就是中國的赤字空間還很大。后續(xù)無非以下幾點(diǎn)：

第一個(gè)是不能僅限于化債，比如要給增量的彈藥，讓地方去發(fā)展新基建和新質(zhì)生產(chǎn)力，打造中國經(jīng)濟(jì)的新引擎，不能一概而論就認(rèn)為地方債務(wù)不好。中國過去為什么高增長？為什么中國成為世界的制造中心？應(yīng)該說地方舉債發(fā)展基建，中國成為“基建狂魔”，我們基礎(chǔ)設(shè)施之完善，應(yīng)該總體貢獻(xiàn)是主要的，問題需要在發(fā)展當(dāng)中來解決。

第二個(gè)是進(jìn)行生育補(bǔ)貼，這些年我們一直在呼吁，中國的生育率下降，主要原因并不復(fù)雜，因?yàn)槲覀兊纳?、養(yǎng)育、教育成本較高，我們要盡快降低生育、養(yǎng)育、教育成本，提升生育率。人口問題短期大家不重視，長期將會(huì)成為巨大的問題。

第三，地方化債之外，我覺得也可以考慮搞一些消費(fèi)補(bǔ)貼。居民和企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表保護(hù)住了，企業(yè)才有能力投資、居民才有能力消費(fèi)。當(dāng)然最終后面地方政府的考核指標(biāo)也要改變，不要盲目追求上大項(xiàng)目、GDP。

我覺得核心是過去的GDP導(dǎo)向改為就業(yè)導(dǎo)向，我們要變成更多的以人為本的發(fā)展導(dǎo)向。未來中國的財(cái)政貨幣政策，包括所有的宏觀政策更多的為就業(yè)服務(wù)，應(yīng)該把就業(yè)的指標(biāo)上升到更加的高度。

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房地產(chǎn)救市要減稅降息，住有所居要有雙軌統(tǒng)籌

城市進(jìn)化論：這次發(fā)布會(huì)也提出了對(duì)房地產(chǎn)的政策。當(dāng)前房地產(chǎn)政策組合拳如何實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場“止跌回穩(wěn)”？

任澤平：其實(shí)國家已經(jīng)明確提出了促進(jìn)房地產(chǎn)市場的“止跌回穩(wěn)”，這是整個(gè)房地產(chǎn)政策非常大的轉(zhuǎn)向。我覺得房地產(chǎn)一定要救，為什么呢？因?yàn)榉康禺a(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)第一大支柱行業(yè)，它關(guān)系到幾千萬人就業(yè)。而且它涉及到60多個(gè)上下游相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，銀行1/3直接、間接的信貸、風(fēng)險(xiǎn)敞口也在房地產(chǎn)上。

客觀來講，大家也不要把房地產(chǎn)妖魔化，其實(shí)中國房地產(chǎn)過去幾十年對(duì)于拉動(dòng)基建、改善居民住房，整體是貢獻(xiàn)為主的，當(dāng)然也有高房價(jià)、高債務(wù)需要化債等問題。走到今天，中國房地產(chǎn)的問題怎么來化解，我們要有基本的判斷，房地產(chǎn)大開發(fā)落幕了，已經(jīng)進(jìn)入后房地產(chǎn)市場。

我國城鎮(zhèn)住房套戶，也就是每戶家庭的房子已經(jīng)超過了1套，總體已經(jīng)供求平衡了。我的判斷是中國70%的城市房子基本飽和了，未來甚至?xí)^剩，因?yàn)橹袊丝谠跍p少。只有20%多的城市，未來人口的流入才有需求，我覺得這是一個(gè)基本的判斷。

如果說北京、上海，包括廣州、深圳房價(jià)高的主要原因，是因?yàn)槿说劐e(cuò)配，未來通過市場的方式來調(diào)控地產(chǎn)，就是人地掛鉤，地是為人服務(wù)的，人流入，給供地；人流出，則反之。還有就是要降低利率，因?yàn)楝F(xiàn)在就業(yè)、收入壓力大，所以這時(shí)候把利息降下來，降低居民還款的成本，我覺得對(duì)房地產(chǎn)的止跌回穩(wěn)是有幫助的。

那怎么辦？房地產(chǎn)問題很重要，房地產(chǎn)的發(fā)展階段又發(fā)生了變化，房地產(chǎn)需要救，怎么救？第一是要減稅，像契稅、增值稅，這時(shí)候就要降低居民交易的成本。第二是要降息，國家之前推出了降低存量房貸利率政策，這時(shí)候就是要放水養(yǎng)魚、與民休息，降低利率是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的。

第三個(gè)是我最近一直在呼吁的成立住房銀行，我們現(xiàn)在有大量的庫存房子，但是與此同時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)很多應(yīng)屆大學(xué)生、農(nóng)民工沒地方住，那怎么辦？國家可以成立大型5萬億元以上的住房銀行來下場收儲(chǔ)，把這些庫存的房子收完以后做成廉租房、保障房，給大學(xué)生、農(nóng)民工、城市低收入家庭來住。

我覺得這有利于打通開發(fā)商的現(xiàn)金流來救房企，還有利于救土地財(cái)政，而且還會(huì)防止?fàn)€尾樓。但是實(shí)施是由國家層面實(shí)施，還是交給各個(gè)地方實(shí)施？這個(gè)可以探討。這個(gè)時(shí)候搞住房銀行，是最好的時(shí)機(jī)，下場收儲(chǔ)用于保障房。

城市進(jìn)化論：此次發(fā)布會(huì)上提到，關(guān)于專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲(chǔ)備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，正在研究制定政策細(xì)則，這對(duì)于房地產(chǎn)市場和地方政府有哪些助力？

賈康：在貨幣政策方面說到有專門定向支持土地收儲(chǔ)資金安排之后，此次發(fā)布會(huì)上明確說可以以專項(xiàng)債為資金來源做土地收儲(chǔ)。

在此前已經(jīng)把它的使用范圍靈活對(duì)應(yīng)于支持地方背景的中小銀行，提高資本充足率之后，又對(duì)應(yīng)到在房地產(chǎn)領(lǐng)域里面先把可能的存量優(yōu)化做好，從社會(huì)政策托底，使中低收入階層都能住有所居方面產(chǎn)生資金支持來說，產(chǎn)生了配合、呼應(yīng)。

我認(rèn)為在住有所居方面一定是要有雙軌統(tǒng)籌的，就是低收入階層和低中收入階層。由政府牽頭給他們政策傾斜式的資源匹配，哪怕是說完全沒有收儲(chǔ)來源的弱勢群體，也得讓他有基本生活保障，讓他有住有所居，這需要政府牽頭來托底。而要托這個(gè)底，土地收儲(chǔ)和存量房產(chǎn)的優(yōu)化是結(jié)合在一起的，是一個(gè)地方政府在轄區(qū)內(nèi)頂層規(guī)劃之下的一盤棋式通盤安排。

如果房地產(chǎn)業(yè)界能夠在雙軌統(tǒng)籌的情況之下，比較平穩(wěn)地、比較健康地發(fā)展，對(duì)于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)就是中央所說的支柱產(chǎn)業(yè)類型的貢獻(xiàn)。

從發(fā)展來看，雖然中國人口總量見頂，但是在人口戶籍城鄉(xiāng)分治管理之下，還有52%的人沒有取得市民身份，他們已經(jīng)進(jìn)城且穩(wěn)定在城市區(qū)域居住、工作、生活幾十年，現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)上是接近3億人。

在對(duì)他們的住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等基本公共服務(wù)方面是存在欠賬的，有欠賬，就要補(bǔ)。未來幾十年里面，一定還得有另外3億多人從農(nóng)村遷移到城市，要盡快給他們市民化待遇。

前面談到，我國房子的套戶比現(xiàn)在看起來是一戶一套以上了，但是分布是極不均衡的。這個(gè)均衡不能簡單扯平，主要是在增量上要滿足剛需和改善性需求。剛需不會(huì)迅速撤空，我國還是有人口大基數(shù)特征，未來還有3億多人進(jìn)城，顯然要有剛需形成。

改善性需求的潛力可能更大。所以希望這一次中央給出政策，進(jìn)一步指導(dǎo)房地產(chǎn)領(lǐng)域止跌企穩(wěn)之后，通過配套改革基礎(chǔ)性制度建設(shè)去對(duì)接一個(gè)健康發(fā)展長效機(jī)制。當(dāng)然，還要配套改革上啃硬骨頭。