對話｜如何走出新一輪園區(qū)“生死局”？

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 何小桃 劉艷美    

編者按：作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“最小單元”，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型時刻。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進，越來越多的新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)之變，意味著發(fā)展邏輯之變，園區(qū)也要隨之作出相應(yīng)改變。

在各地爭相布局未來產(chǎn)業(yè)的背景下，園區(qū)建設(shè)如何找準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)發(fā)力？本期「園區(qū)經(jīng)濟觀察」，我們對話專業(yè)研究者，從前瞻視角出發(fā)，探討產(chǎn)城發(fā)展之路。

新一輪園區(qū)建設(shè)熱潮正愈演愈烈。

早在2020年，深圳就提出將打造20個先進制造產(chǎn)業(yè)園；上海連續(xù)3年推出53個市級特色主題園區(qū)；到今年，武漢、杭州、成都等城市亦紛紛發(fā)力園區(qū)建設(shè)……

Wind數(shù)據(jù)顯示，自2020年起，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)建筑面積以每年1.4億平方米的速度增加，照此趨勢，2025年全國園區(qū)建筑面積將達(dá)到62億平方米。

不過，此前不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)面臨空置率較高的困境，是否還有進一步增量空間？在中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所區(qū)域經(jīng)濟室主任、西部發(fā)展研究中心主任葉振宇看來，不足和過剩在不同城市并存是我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾；而在新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求下，不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能夠適應(yīng)新業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)載體更顯不足。

一個事實是，新一輪產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“競逐者”均已將未來產(chǎn)業(yè)納入城市發(fā)展的重點方向。如何讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)擺脫傳統(tǒng)工業(yè)思維、進化為適宜于創(chuàng)新的“培養(yǎng)皿”，也將是其面臨的全新考驗。

葉振宇提到，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的思路是產(chǎn)業(yè)鏈延鏈補鏈強鏈的做法，而如今產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的著力點應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)向完善創(chuàng)新環(huán)境。同時，要警惕未來產(chǎn)業(yè)的扎堆發(fā)展，避免留下新的“問題園區(qū)”。

園區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出?

城市進化論：近年來，不少城市正在對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行新一輪謀劃。在您看來，城市是否正在拉開新一輪“園區(qū)熱”？其原因何在？

葉振宇：這一輪產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)跟之前不太一樣，主要集中在中心城市，因此還不能稱之為“園區(qū)熱”。這實際上是在高質(zhì)量發(fā)展過程中，中心城市根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，對過去的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行轉(zhuǎn)型升級，對產(chǎn)業(yè)布局的重塑。

為什么會在中心城市率先出現(xiàn)？因為隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢減弱，這些城市已經(jīng)進入必須加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)的階段。而且經(jīng)過多年發(fā)展，這些城市服務(wù)業(yè)占比已經(jīng)很高，通過園區(qū)調(diào)整、建設(shè)一些產(chǎn)業(yè)承接平臺，也是提振實體經(jīng)濟的需要。而新業(yè)態(tài)或者新模式發(fā)展，跟傳統(tǒng)園區(qū)的運作模式不一樣，需要新的產(chǎn)業(yè)承接空間。這是城市占據(jù)未來產(chǎn)業(yè)制高點的重要舉措。

城市進化論：一些城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)高空置率的討論不絕于耳。如何理解“一退”和“一進”的關(guān)系？

葉振宇：園區(qū)空置率高的情況一直存在，特別是中西部一些三線甚至四線城市的園區(qū)。有些園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建了很大一片，卻承接不了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，招不來商。

事實上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在一種結(jié)構(gòu)性矛盾——東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部中心城市，因為建設(shè)用地指標(biāo)的限制，低效的存量土地又調(diào)整不出來，產(chǎn)業(yè)空間比較緊張，很多項目甚至落不下來。但在相對偏遠(yuǎn)、行政等級比較低的市縣，產(chǎn)業(yè)園區(qū)空置率比較高，這兩種現(xiàn)象同時存在。

對于空置率較高的低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如果是在都市圈內(nèi)且距離中心城市不遠(yuǎn)的縣市，可以由中心城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)托管運營，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作。此外，也可以對城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行整合，比如成立專業(yè)化公司進行“一區(qū)多園”式的運營，或者在不設(shè)立公司的情況下對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化升級，從而實現(xiàn)整合運營。這些都需要地方強有力地推動。

當(dāng)然，還可以考慮轉(zhuǎn)換園區(qū)的功能，比如有些地方本來就適合發(fā)展文旅、物流，可以適當(dāng)發(fā)展一些服務(wù)業(yè)，或者通過產(chǎn)城融合的方式盤活園區(qū)低效用地。通過重新再定位，可以把存量產(chǎn)業(yè)用地盤活起來。

城市進化論：有觀點認(rèn)為，園區(qū)經(jīng)濟正在邁入4.0階段。面對新時期新需求，園區(qū)經(jīng)濟應(yīng)向何種方向轉(zhuǎn)變？

葉振宇：總體來說，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)到了需要轉(zhuǎn)型升級的階段，過去存在低效用地的問題，園區(qū)規(guī)劃不合理、管理模式比較粗獷，這些都需要調(diào)整，而且產(chǎn)業(yè)新形式、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，需要新的組織方式和布局形態(tài)相適應(yīng)。

針對轉(zhuǎn)變的方向，我認(rèn)為有幾個方面。

第一是園區(qū)的智慧化轉(zhuǎn)型，一些高新區(qū)已經(jīng)開始向智慧園區(qū)轉(zhuǎn)型。第二是綠色化轉(zhuǎn)型，包括低碳、低能耗建筑的建設(shè)，化工產(chǎn)業(yè)的循環(huán)園區(qū)建設(shè)，以及環(huán)保設(shè)施的改造升級等。第三是管理的高級化，以匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新階段、企業(yè)發(fā)展的新需求。

第四是政策的規(guī)范化?！豆礁偁帉彶闂l例》不允許園區(qū)通過土地和優(yōu)惠政策招商引資，園區(qū)需要更有效的政策工具，以符合國際化的營商環(huán)境水平。比如，可以通過孵化企業(yè)、支持企業(yè)創(chuàng)新來推動招商，特別是對于層級較低的城市，可以通過在一線城市建設(shè)孵化器并提供戰(zhàn)略性天使投資，吸引科創(chuàng)團隊或者初創(chuàng)企業(yè)孵化，項目到一定階段之后導(dǎo)入地方，便能成為推動地方產(chǎn)業(yè)升級的重要力量。

第五是運營的專業(yè)化，過去絕大多數(shù)園區(qū)是由地方政府推動實施、依托地方政府平臺公司開發(fā)，下一步需要專業(yè)性園區(qū)企業(yè)參與運營，進行市場化規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、運營、管理。

未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)不應(yīng)盲目追求

“三年成型，五年成勢”

城市進化論：當(dāng)前不少城市都在積極發(fā)展“未來產(chǎn)業(yè)”，園區(qū)建設(shè)應(yīng)如何適配未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求？

葉振宇：第一，不能用改善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)軟環(huán)境的思路來發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而應(yīng)從未來產(chǎn)業(yè)本身的屬性出發(fā)，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)要素聚集，為新興市場主體提供更加寬松的發(fā)展空間。很多未來產(chǎn)業(yè)可能需要十年、二十年才能具有市場前景的產(chǎn)業(yè)化，因此不能用以前“三年成型，五年成勢”的短期化政策來發(fā)展，地方政府需要轉(zhuǎn)變思路。

第二，要有很好的應(yīng)用場景。場景對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常重要，當(dāng)新技術(shù)概念化、工程化之后，需要通過與應(yīng)用場景的結(jié)合來打磨成型，應(yīng)用場景對于新技術(shù)能起到熟化的作用，因此政策需要著力于為新業(yè)態(tài)提供更好的應(yīng)用場景。

第三，產(chǎn)業(yè)配套與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的上下游補鏈強鏈的思路也不太一樣。未來產(chǎn)業(yè)有很多技術(shù)是顛覆性的，會對很多行業(yè)帶來變革，要針對這種技術(shù)特點配套相應(yīng)的平臺，以及人才、資金、服務(wù)等創(chuàng)新資源。

第四，在產(chǎn)城融合方面，未來產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者大部分是年輕高技能型人才，他們要有相對舒適、宜居、能夠休閑、讓年輕人喜歡的青年友好型城市環(huán)境。正因為這類人才對居住環(huán)境、生活環(huán)境有較高的品質(zhì)要求，所以未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)與過去傳統(tǒng)園區(qū)勞動力密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路也不一樣。

城市進化論：您提到未來產(chǎn)業(yè)存在扎堆發(fā)展的現(xiàn)象。城市應(yīng)如何用好園區(qū)，合理、有效助力產(chǎn)業(yè)的前瞻布局和未來發(fā)展？

葉振宇：未來產(chǎn)業(yè)本身不確定，技術(shù)不成熟、產(chǎn)業(yè)化前景也不明晰，很多城市建未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)可能是一種浪費，應(yīng)先由一線城市和少數(shù)科教資源較好的二線城市開展探索。

但要說明的是，如果產(chǎn)業(yè)項目是市場主體推動的，那么這種現(xiàn)象從全國層面看可能會出現(xiàn)同質(zhì)化發(fā)展的現(xiàn)象。然而，這種現(xiàn)象的背后可能是企業(yè)基于不同的技術(shù)路徑的投資布局，那么這種情況就應(yīng)該被允許。為此，地方政府如何以不變應(yīng)萬變？首先應(yīng)該對未來產(chǎn)業(yè)有相對清晰的規(guī)劃，包括對成長性市場前景有基本的判斷，科學(xué)決策才避免盲目的招商引資、發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)。

當(dāng)然，如果一個地方既有產(chǎn)業(yè)豐富、多元，就可以為對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的應(yīng)用場景。但未來產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)“無中生有”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象往往跟城市的科教資源、對于接受新產(chǎn)業(yè)的開放水平有一定的關(guān)系。對此，如果地方政府能拿出更精明的政策，就可能出現(xiàn)“無中生有”的現(xiàn)象。

城市進化論：一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)傾向于引進接近產(chǎn)業(yè)化中后期的項目，并不注重早期項目培育；而一旦項目實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，又有遷出產(chǎn)業(yè)園的需求。在您看來，應(yīng)如何轉(zhuǎn)變園區(qū)發(fā)展思維，彌合園區(qū)所求和企業(yè)所需的錯位？

葉振宇：很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)有考核目標(biāo)，招商引資傾向產(chǎn)業(yè)化中后期項目，也有些園區(qū)愿意承接一些早期項目。一般來說，有相對清晰發(fā)展路徑的產(chǎn)業(yè)園區(qū)特別是一些國家級高新區(qū)，一般都是兩手抓，以實現(xiàn)“長、短期結(jié)合”。

一種操作方式是圍繞產(chǎn)業(yè)鏈進行規(guī)劃。我去過一些東部沿海城市，新能源、新材料園區(qū)會引進大的項目、頭部企業(yè)進來，同時也會引進處于孵化階段的項目，是預(yù)期這些孵化項目將來能夠為頭部企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級提供配套服務(wù)，還有一些是頭部企業(yè)自身孵化的項目也放到園區(qū)中，也是為了服務(wù)頭部企業(yè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，這樣對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈完整性和高級化都是有好處的。

推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)和地方行政區(qū)整合

城市進化論：用地是園區(qū)體制機制創(chuàng)新的核心要素之一。在您看來，應(yīng)如何更好進行用地規(guī)劃和配置，滿足當(dāng)下產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展需求？

葉振宇：深圳也好、上海張江也好，園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地緊張是事實，但同時低效用地占比又相當(dāng)高，有些一線城市高達(dá)40%。低效用地是指沒有達(dá)到既定的畝均GDP、畝均產(chǎn)出、畝均稅收或者畝均投資強度的用地。對于當(dāng)下的中心城市來說，一個重要的問題就是怎樣應(yīng)對低效用地占比較高的問題。

我認(rèn)為，整治低效用地需要強有力的手段。比如對低效用地的回購，現(xiàn)在處于房地產(chǎn)投資相對“低潮”時期，是地方加快回購低效用地的好機會。

另外，對于新開發(fā)用地的轉(zhuǎn)讓，可以以出租取代一次性出售，以便未來能及時調(diào)整用地。還有一種方式，就是根據(jù)企業(yè)的需求開發(fā)一些園區(qū)辦公樓并進行出租，讓企業(yè)能輕資產(chǎn)發(fā)展。

城市進化論：產(chǎn)業(yè)園區(qū)也存在資源調(diào)配權(quán)不足的問題。在您看來，如何解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)權(quán)責(zé)不匹配的問題，實現(xiàn)園區(qū)效應(yīng)的最大化發(fā)揮？

葉振宇：園區(qū)這個問題比較突出。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會通常是政府派出機構(gòu)，不是地方一級政府，這意味著很多事權(quán)掌握在屬地政府手中，包括工商登記、土地審批、建規(guī)審批等各個方面。所以，這涉及到體制機制改革的問題。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會要成為一級政府，就要調(diào)整行政區(qū)劃。現(xiàn)在有一個趨勢，就是產(chǎn)業(yè)園區(qū)跟地方行政區(qū)進行整合，園區(qū)管委會負(fù)責(zé)人可能是來自地方政府的一、二把手，以綜合服務(wù)中心的形式實現(xiàn)政府職能在園區(qū)的直接派駐，這樣就能理順“園區(qū)事園區(qū)辦”。

還有比較大的一塊是社會服務(wù)。一些園區(qū)里有村莊、有居民，社會事務(wù)也需要地方政府配套提供。如果行政區(qū)跟產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合，相對來說就更順了，也可以減輕園區(qū)管委會的負(fù)擔(dān)，直接就讓屬地政府進行管理，讓產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚焦主業(yè)。

另外，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會職能很多，但是人很少，大量使用借調(diào)、臨聘人員，導(dǎo)致管委會干部隊伍素質(zhì)參差不齊，流動性大，不穩(wěn)定，也影響產(chǎn)業(yè)園區(qū)的長期發(fā)展。

我建議產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理未來的發(fā)展方向是，政府管規(guī)劃、提供相應(yīng)配套公共服務(wù)，具體的運營管理由園區(qū)專業(yè)企業(yè)管理，包括招商引資、產(chǎn)業(yè)培育、平臺建設(shè)，走向市場化

城市進化論：面對眼下的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)如何進一步引領(lǐng)和推動體制機制創(chuàng)新改革，還有哪些關(guān)鍵探索方向？

葉振宇：并不是所有產(chǎn)業(yè)園區(qū)都能推進體制機制改革，但是很多改革確實落在了產(chǎn)業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)如何承接體制機制改革？就是要擴權(quán)賦能。

第一，在行政體制改革上，包括土地、規(guī)劃、項目審批的擴權(quán)，一些市級的審批權(quán)限直接下放到產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會，不用產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會審批完還要到政府職能部門再研究通過，而是直接到市政府會議通過。

第二，產(chǎn)業(yè)用地的空間改革，結(jié)合二十屆三中全會中土地管理制度改革的方向，可以進行先行先試，因為產(chǎn)業(yè)園區(qū)是一個界限相對清楚的空間單元。

第三，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是未來創(chuàng)新的重要空間單元。隨著我國進入更高收入的發(fā)展階段，越來越依賴創(chuàng)新，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也到了成熟階段，很多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能達(dá)到頂峰，很難再進一步擴張。產(chǎn)業(yè)園區(qū)在新產(chǎn)業(yè)培育、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化方面大有可為，所以跟當(dāng)?shù)馗咝?、科研機構(gòu)更好地合作、把成果轉(zhuǎn)化出來，在本地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，這就需要產(chǎn)業(yè)園區(qū)科技體制改革。

記者|楊棄非

編輯|何小桃?劉艷美 杜恒峰

校對|趙慶

封面圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

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