地方政府債務(wù)出現(xiàn)新趨勢：隱性債務(wù)變得更加隱蔽化 專家：債務(wù)管理制度建設(shè)需“疏堵結(jié)合”

每經(jīng)記者 石雨昕    每經(jīng)編輯 陳旭    

5月25日，由中國人民大學財稅研究所、中國財政金融政策研究中心和政府債務(wù)治理研究中心共同主辦的中國財政政策論壇2024年第7期——“完善政府債務(wù)管理體制”在線上召開，在論壇上，中國人民大學財政金融學院副院長、財稅研究所副所長馬光榮發(fā)布了《完善政府債務(wù)管理體制》報告（以下簡稱報告），與會嘉賓圍繞“完善政府債務(wù)管理體制”展開了討論。

報告指出，2014年，地方債務(wù)治理開啟“開前門、堵后門”的新時代之后，政府債務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新的趨勢和特征，比如有的隱性債務(wù)變得更加隱蔽化，顯性債務(wù)的風險尚在可控范圍但長期仍需加強防范等。

浙江財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院院長付文林參加論壇時表示，地方政府債務(wù)管理制度建設(shè)要“疏堵結(jié)合”，當前尤其要完善以疏為主的地方財政經(jīng)濟激勵制度，如可以考慮打破地方政府專項債和一般債的配比界限，在新增地方政府債券總規(guī)模約束下，由地方政府自主選擇。

截至今年一季度末，全國發(fā)行地方政府專項債券10699億元

應關(guān)注地方融資平臺債務(wù)期限錯配問題

在論壇上圍繞報告進行解讀時，馬光榮表示，近年來，對地方融資平臺進行顯性擔保而產(chǎn)生的融資平臺舉債已經(jīng)比較少見了，現(xiàn)在業(yè)界更多關(guān)注的地方政府債務(wù)風險是融資平臺沒有政府明確擔保，但以純企業(yè)化行為所產(chǎn)生的企業(yè)負債。

“這些企業(yè)負債盡管沒有明確的政府擔保承諾，但由于融資平臺投資和融資行為是非市場化的行為，是政府以行政指令的形式讓融資平臺去市場上融資，并承擔相應的政府基建項目，在這個過程中，這些基建項目其實是非常低收益甚至是沒有收益的，這些融資平臺的債務(wù)如果出現(xiàn)償還問題，政府就要承擔一定的救助責任。”

馬光榮表示，與法定債務(wù)相比，這類債務(wù)有兩個比較突出的問題：一是利率較高，還債付息負擔大，推高了公益性項目的融資成本；二是期限短，而地方融資平臺債務(wù)大量投向回報周期比較長的基建項目，這種期限錯配問題會導致地方融資平臺存在高流動性或債務(wù)接續(xù)風險。

“對融資平臺而言，近年來舉債期限逐漸縮短，無論是城投債發(fā)債的期限，還是從銀行獲得貸款的期限都越來越短。”馬光榮表示，正因為如此，看到一些債務(wù)到期壓力比較大的地區(qū)出現(xiàn)了融資平臺非標債務(wù)違約高發(fā)的現(xiàn)象，即這些融資平臺舉債當中，城投債券部分目前在公開債券市場上還沒有出現(xiàn)實質(zhì)違約，但對于城投的銀行貸款和非標融資而言，違約逐漸高發(fā)。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計室主任汪德華表示，我國地方政府債務(wù)管理已取得顯著成效，但仍存在一些要求難以執(zhí)行到位的情況，相關(guān)的市場約束和行政約束都需要完善。地方政府的隱性借債既有合理需求，也有部分亂作為的情況。對存量債務(wù)的化解問題，中央應當考慮給予地方一定的支持；而增量債務(wù)問題應繼續(xù)堅持“開前門、堵后門”，優(yōu)化顯性債管理制度，給予地方政府債務(wù)需求一定的靈活性，統(tǒng)籌管理政府投資與債務(wù)并強化對公開透明的要求。

安徽財經(jīng)大學副校長儲德銀表示，對地方政府而言，一方面需要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少收益來源單一和過度依賴土地出讓收入的專項債項目，對長期項目收益與融資難以自求平衡的專項債項目可探索建立退出機制或向一般債轉(zhuǎn)化的機制。

另一方面，地方政府要提升專項債券項目資金管理效能，依托地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)等信息化手段，對專用債券項目申報、資金使用、項目管理及建設(shè)運營等情況進行穿透式監(jiān)管。

建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制

馬光榮表示，地方政府債務(wù)風險之所以一直未能根除，除了地方政府的事權(quán)和財力失衡這一矛盾還未得到徹底解決、以債謀增長的發(fā)展模式尚未完全轉(zhuǎn)型以外，還因為政府債務(wù)管理體制不夠健全。在完善債務(wù)管理體制的路徑方面，核心是要把“前門”開好，要優(yōu)化中央和地方的債務(wù)結(jié)構(gòu)，增加國債規(guī)模和地方債額度。

記者注意到，2023年10月召開的首屆中央金融工作會議指出，要建立防范化解地方債務(wù)風險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

馬光榮表示，從去年開始，我國已經(jīng)開始增加國債發(fā)行，通過中央適度加杠桿去降低地方政府加杠桿的壓力和債務(wù)風險的壓力。需要注意的是，增加國債的發(fā)行，必須跟央地財政管理體制的改革是相銜接的，有很多國債資金應該是要用于中央事權(quán)和支出責任上面，要減少地方配套資金的壓力。

此外，國債規(guī)模擴張之后，中央實際使用財力規(guī)模其實增加了，除了轉(zhuǎn)移支付，也應該同步適當增加地方政府稅收的分成，提高地方政府自主財力，同時也能進一步調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

付文林表示，在推進高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中，要統(tǒng)籌地方政府債務(wù)的風險管理。地方政府債務(wù)項目的選擇，應以地區(qū)長期高質(zhì)量發(fā)展、民生事業(yè)改善作為主要考量因素。

“地方政府債務(wù)發(fā)展在民生事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，比如現(xiàn)在很多專項債都用于高等學校宿舍、醫(yī)院門診部或住院樓等建設(shè)，在這個背景下，要做好高質(zhì)量發(fā)展和地方政府債務(wù)管理的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。”付文林表示，在這些對社會總體福利有貢獻的領(lǐng)域，依然要適當增加地方政府債務(wù)的發(fā)行。

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