2004、2014、2024……中國資本市場迎來第三個“國九條”！證監(jiān)會主席吳清解讀

每經(jīng)編輯 張錦河    

新華社4月12日報道，國務院近日印發(fā)《關于加強監(jiān)管防范風險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》。這次出臺的意見共9個部分，是資本市場第三個“國九條”。

據(jù)介紹，這次國務院出臺的意見深入貫徹習近平總書記關于資本市場的重要指示精神，落實中央金融工作會議部署，是繼2004年、2014年兩個“國九條”之后，國務院再次出臺的資本市場指導性文件。

《關于加強監(jiān)管防范風險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》

黨的十八大以來，我國資本市場快速發(fā)展，在促進資源優(yōu)化配置、推動經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定、支持科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用。為深入貫徹中央金融工作會議精神，進一步推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中全會精神，貫徹新發(fā)展理念，緊緊圍繞打造安全、規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，堅持把資本市場的一般規(guī)律同中國國情市情相結(jié)合，堅守資本市場工作的政治性、人民性，以強監(jiān)管、防風險、促高質(zhì)量發(fā)展為主線，以完善資本市場基礎制度為重點，更好發(fā)揮資本市場功能作用，推進金融強國建設，服務中國式現(xiàn)代化大局。

深刻把握資本市場高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)涵，在服務國家重大戰(zhàn)略和推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)資本市場穩(wěn)定健康發(fā)展。必須堅持和加強黨的領導，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，確保資本市場始終保持正確的發(fā)展方向；必須始終踐行金融為民的理念，突出以人民為中心的價值取向，更加有效保護投資者特別是中小投資者合法權益，助力更好滿足人民群眾日益增長的財富管理需求；必須全面加強監(jiān)管、有效防范化解風險，穩(wěn)為基調(diào)、嚴字當頭，確保監(jiān)管“長牙帶刺”、有棱有角；必須始終堅持市場化法治化原則，突出目標導向、問題導向，進一步全面深化資本市場改革，統(tǒng)籌好開放和安全；必須牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展的主題，守正創(chuàng)新，更加有力服務國民經(jīng)濟重點領域和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設。

未來5年，基本形成資本市場高質(zhì)量發(fā)展的總體框架。投資者保護的制度機制更加完善。上市公司質(zhì)量和結(jié)構明顯優(yōu)化，證券基金期貨機構實力和服務能力持續(xù)增強。資本市場監(jiān)管能力和有效性大幅提高。資本市場良好生態(tài)加快形成。到2035年，基本建成具有高度適應性、競爭力、普惠性的資本市場，投資者合法權益得到更加有效的保護。投融資結(jié)構趨于合理，上市公司質(zhì)量顯著提高，一流投資銀行和投資機構建設取得明顯進展。資本市場監(jiān)管體制機制更加完備。到本世紀中葉，資本市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平進一步提高，建成與金融強國相匹配的高質(zhì)量資本市場。

二、嚴把發(fā)行上市準入關

進一步完善發(fā)行上市制度。提高主板、創(chuàng)業(yè)板上市標準，完善科創(chuàng)板科創(chuàng)屬性評價標準。提高發(fā)行上市輔導質(zhì)效，擴大對在審企業(yè)及相關中介機構現(xiàn)場檢查覆蓋面。明確上市時要披露分紅政策。將上市前突擊“清倉式”分紅等情形納入發(fā)行上市負面清單。從嚴監(jiān)管分拆上市。嚴格再融資審核把關。

強化發(fā)行上市全鏈條責任。進一步壓實交易所審核主體責任，完善股票上市委員會組建方式和運行機制，加強對委員履職的全過程監(jiān)督。建立審核回溯問責追責機制。進一步壓實發(fā)行人第一責任和中介機構“看門人”責任，建立中介機構“黑名單”制度。堅持“申報即擔責”，嚴查欺詐發(fā)行等違法違規(guī)問題。

加大發(fā)行承銷監(jiān)管力度。強化新股發(fā)行詢價定價配售各環(huán)節(jié)監(jiān)管，整治高價超募、抱團壓價等市場亂象。從嚴加強募投項目信息披露監(jiān)管。依法規(guī)范和引導資本健康發(fā)展，加強穿透式監(jiān)管和監(jiān)管協(xié)同，嚴厲打擊違規(guī)代持、以異常價格突擊入股、利益輸送等行為。

三、嚴格上市公司持續(xù)監(jiān)管

加強信息披露和公司治理監(jiān)管。構建資本市場防假打假綜合懲防體系，嚴肅整治財務造假、資金占用等重點領域違法違規(guī)行為。督促上市公司完善內(nèi)控體系。切實發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，強化履職保障約束。

全面完善減持規(guī)則體系。出臺上市公司減持管理辦法，對不同類型股東分類施策。嚴格規(guī)范大股東尤其是控股股東、實際控制人減持，按照實質(zhì)重于形式的原則堅決防范各類繞道減持。責令違規(guī)主體購回違規(guī)減持股份并上繳價差。嚴厲打擊各類違規(guī)減持。

強化上市公司現(xiàn)金分紅監(jiān)管。對多年未分紅或分紅比例偏低的公司，限制大股東減持、實施風險警示。加大對分紅優(yōu)質(zhì)公司的激勵力度，多措并舉推動提高股息率。增強分紅穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預期性，推動一年多次分紅、預分紅、春節(jié)前分紅。

推動上市公司提升投資價值。制定上市公司市值管理指引。研究將上市公司市值管理納入企業(yè)內(nèi)外部考核評價體系。引導上市公司回購股份后依法注銷。鼓勵上市公司聚焦主業(yè)，綜合運用并購重組、股權激勵等方式提高發(fā)展質(zhì)量。依法從嚴打擊以市值管理為名的操縱市場、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)行為。

四、加大退市監(jiān)管力度

深化退市制度改革，加快形成應退盡退、及時出清的常態(tài)化退市格局。進一步嚴格強制退市標準。建立健全不同板塊差異化的退市標準體系?？茖W設置重大違法退市適用范圍。收緊財務類退市指標。完善市值標準等交易類退市指標。加大規(guī)范類退市實施力度。進一步暢通多元退市渠道。完善吸收合并等政策規(guī)定，鼓勵引導頭部公司立足主業(yè)加大對產(chǎn)業(yè)鏈上市公司的整合力度。進一步削減“殼”資源價值。加強并購重組監(jiān)管，強化主業(yè)相關性，嚴把注入資產(chǎn)質(zhì)量關，加大對“借殼上市”的監(jiān)管力度，精準打擊各類違規(guī)“保殼”行為。進一步強化退市監(jiān)管。嚴格退市執(zhí)行，嚴厲打擊財務造假、操縱市場等惡意規(guī)避退市的違法行為。健全退市過程中的投資者賠償救濟機制，對重大違法退市負有責任的控股股東、實際控制人、董事、高管等要依法賠償投資者損失。

五、加強證券基金機構監(jiān)管，推動行業(yè)回歸本源、做優(yōu)做強

推動證券基金機構高質(zhì)量發(fā)展。引導行業(yè)機構樹立正確經(jīng)營理念，處理好功能性和盈利性關系。加強行業(yè)機構股東、業(yè)務準入管理，完善高管人員任職條件與備案管理制度。完善對衍生品、融資融券等重點業(yè)務的監(jiān)管制度。推動行業(yè)機構加強投行能力和財富管理能力建設。支持頭部機構通過并購重組、組織創(chuàng)新等方式提升核心競爭力，鼓勵中小機構差異化發(fā)展、特色化經(jīng)營。

積極培育良好的行業(yè)文化和投資文化。完善與經(jīng)營績效、業(yè)務性質(zhì)、貢獻水平、合規(guī)風控、社會文化相適應的證券基金行業(yè)薪酬管理制度。持續(xù)開展行業(yè)文化綜合治理，建立健全從業(yè)人員分類名單制度和執(zhí)業(yè)聲譽管理機制，堅決糾治拜金主義、奢靡享樂、急功近利、“炫富”等不良風氣。

六、加強交易監(jiān)管，增強資本市場內(nèi)在穩(wěn)定性

促進市場平穩(wěn)運行。強化股市風險綜合研判。加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)定機制建設。集中整治私募基金領域突出風險隱患。完善市場化法治化多元化的債券違約風險處置機制，堅決打擊逃廢債行為。探索適應中國發(fā)展階段的期貨監(jiān)管制度和業(yè)務模式。做好跨市場跨行業(yè)跨境風險監(jiān)測應對。

加強交易監(jiān)管。完善對異常交易、操縱市場的監(jiān)管標準。出臺程序化交易監(jiān)管規(guī)定，加強對高頻量化交易監(jiān)管。制定私募證券基金運作規(guī)則。強化底線思維，完善極端情形的應對措施。嚴肅查處操縱市場惡意做空等違法違規(guī)行為，強化震懾警示。

健全預期管理機制。將重大經(jīng)濟或非經(jīng)濟政策對資本市場的影響評估內(nèi)容納入宏觀政策取向一致性評估框架，建立重大政策信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制。

七、大力推動中長期資金入市，持續(xù)壯大長期投資力量

建立培育長期投資的市場生態(tài)，完善適配長期投資的基礎制度，構建支持“長錢長投”的政策體系。大力發(fā)展權益類公募基金，大幅提升權益類基金占比。建立交易型開放式指數(shù)基金（ETF）快速審批通道，推動指數(shù)化投資發(fā)展。全面加強基金公司投研能力建設，豐富公募基金可投資產(chǎn)類別和投資組合，從規(guī)模導向向投資者回報導向轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步降低公募基金行業(yè)綜合費率，研究規(guī)范基金經(jīng)理薪酬制度。修訂基金管理人分類評價制度，督促樹牢理性投資、價值投資、長期投資理念。支持私募證券投資基金和私募資管業(yè)務穩(wěn)健發(fā)展，提升投資行為穩(wěn)定性。

優(yōu)化保險資金權益投資政策環(huán)境，落實并完善國有保險公司績效評價辦法，更好鼓勵開展長期權益投資。完善保險資金權益投資監(jiān)管制度，優(yōu)化上市保險公司信息披露要求。完善全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金投資政策。提升企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金投資靈活度。鼓勵銀行理財和信托資金積極參與資本市場，提升權益投資規(guī)模。

八、進一步全面深化改革開放，更好服務高質(zhì)量發(fā)展

著力做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章。推動股票發(fā)行注冊制走深走實，增強資本市場制度競爭力，提升對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術的包容性，更好服務科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、國資國企改革等國家戰(zhàn)略實施和中小企業(yè)、民營企業(yè)發(fā)展壯大，促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。加大對符合國家產(chǎn)業(yè)政策導向、突破關鍵核心技術企業(yè)的股債融資支持。加大并購重組改革力度，多措并舉活躍并購重組市場。健全上市公司可持續(xù)信息披露制度。

完善多層次資本市場體系。堅持主板、科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板和北交所錯位發(fā)展，深化新三板改革，促進區(qū)域性股權市場規(guī)范發(fā)展。進一步暢通“募投管退”循環(huán)，發(fā)揮好創(chuàng)業(yè)投資、私募股權投資支持科技創(chuàng)新作用。推動債券和不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）市場高質(zhì)量發(fā)展。穩(wěn)慎有序發(fā)展期貨和衍生品市場。

堅持統(tǒng)籌資本市場高水平制度型開放和安全。拓展優(yōu)化資本市場跨境互聯(lián)互通機制。拓寬企業(yè)境外上市融資渠道，提升境外上市備案管理質(zhì)效。加強開放條件下的監(jiān)管能力建設。深化國際證券監(jiān)管合作。

九、推動形成促進資本市場高質(zhì)量發(fā)展的合力

推動加強資本市場法治建設，大幅提升違法違規(guī)成本。推動修訂證券投資基金法。出臺上市公司監(jiān)督管理條例，修訂證券公司監(jiān)督管理條例，加快制定公司債券管理條例，研究制定不動產(chǎn)投資信托基金管理條例。推動出臺背信損害上市公司利益罪的司法解釋、內(nèi)幕交易和操縱市場等民事賠償?shù)乃痉ń忉?，以及打擊挪用私募基金資金、背信運用受托財產(chǎn)等犯罪行為的司法文件。

加大對證券期貨違法犯罪的聯(lián)合打擊力度。健全線索發(fā)現(xiàn)、舉報獎勵等機制。完善證券執(zhí)法司法體制機制，提高行政刑事銜接效率。強化行政監(jiān)管、行政審判、行政檢察之間的高效協(xié)同。加大行政、民事、刑事立體化追責力度，依法從嚴查處各類違法違規(guī)行為。加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度，完善行政執(zhí)法當事人承諾制度。探索開展檢察機關提起證券民事公益訴訟試點。進一步加強資本市場誠信體系建設。

深化央地、部際協(xié)調(diào)聯(lián)動。強化宏觀政策協(xié)同，促進實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為資本市場健康發(fā)展營造良好的環(huán)境。落實并完善上市公司股權激勵、中長期資金、私募股權創(chuàng)投基金、不動產(chǎn)投資信托基金等稅收政策，健全有利于創(chuàng)新資本形成和活躍市場的財稅體系。建立央地和跨部門監(jiān)管數(shù)據(jù)信息共享機制。壓實地方政府在提高上市公司質(zhì)量以及化解處置債券違約、私募機構風險等方面的責任。

打造政治過硬、能力過硬、作風過硬的監(jiān)管鐵軍。把政治建設放在更加突出位置，深入推進全面從嚴治黨，鍛造忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化的資本市場干部人才隊伍。堅決破除“例外論”、“精英論”、“特殊論”等錯誤思想。從嚴從緊完善離職人員管理，整治“影子股東”、不當入股、政商“旋轉(zhuǎn)門”、“逃逸式辭職”等問題。鏟除腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，堅決懲治腐敗與風險交織、資本與權力勾連等腐敗問題，營造風清氣正的政治生態(tài)。

證監(jiān)會黨委書記、主席吳清就貫徹落實資本市場第三個“國九條”接受專訪

據(jù)新華社，證監(jiān)會黨委書記、主席吳清12日就貫徹落實該意見接受記者專訪。

圖片來源：新華社視頻截圖

又時隔10年國務院再次出臺資本市場指導性文件

問：請問如何理解意見出臺的重要意義？

答：這次國務院出臺的意見深入貫徹習近平總書記關于資本市場的重要指示精神，落實中央金融工作會議部署，是繼2004年、2014年兩個“國九條”之后，又時隔10年，國務院再次出臺的資本市場指導性文件，充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對資本市場的高度重視和殷切期望。

與前兩個“國九條”相比，本次出臺的意見主要有這么幾個特點：一是充分體現(xiàn)資本市場的政治性、人民性。強調(diào)要堅持和加強黨對資本市場工作的全面領導，堅持以人民為中心的價值取向，更加有效保護投資者特別是中小投資者合法權益。二是充分體現(xiàn)強監(jiān)管、防風險、促高質(zhì)量發(fā)展的主線。要堅持穩(wěn)為基調(diào)，強本強基，嚴監(jiān)嚴管，以資本市場自身的高質(zhì)量發(fā)展更好服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的大局。三是充分體現(xiàn)目標導向、問題導向。特別是針對去年8月以來股市波動暴露出的制度機制、監(jiān)管執(zhí)法等方面的突出問題，及時補短板、強弱項，回應投資者關切，推動解決資本市場長期積累的深層次矛盾，加快建設安全、規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。

意見設定的資本市場發(fā)展目標層層遞進

問：如何理解意見提出的未來一個時期資本市場發(fā)展目標？

答：黨的二十大明確提出，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。中央金融工作會議上提出了加快建設金融強國的奮斗目標。強大的資本市場是現(xiàn)代經(jīng)濟的標配。推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展，有利于促進科技、產(chǎn)業(yè)和資本高水平循環(huán)，完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；有利于豐富金融產(chǎn)品和服務，創(chuàng)造更多增加居民財產(chǎn)性收入的機會；也有利于發(fā)展股權融資，優(yōu)化融資結(jié)構，完善中國特色現(xiàn)代金融體系。

新“國九條”聚焦中國式現(xiàn)代化這個中心，錨定金融強國建設這一奮斗目標，分階段提出了未來5年、2035年和本世紀中葉資本市場發(fā)展目標，從投資者保護、上市公司質(zhì)量、行業(yè)機構發(fā)展、監(jiān)管能力和治理體系建設等方面，勾畫了發(fā)展藍圖。我們理解，這一系列發(fā)展目標是系統(tǒng)全面的，也是層層遞進的，必須堅持市場化法治化改革方向不動搖，尊重規(guī)律、尊重規(guī)則，一步一個腳印抓落實，久久為功，堅定不移把藍圖變成現(xiàn)實。

意見落實將形成“1+N”政策體系

問：證監(jiān)會將如何系統(tǒng)化推進落實意見提出的各項政策舉措？

答：新“國九條”堅持系統(tǒng)思維、遠近結(jié)合、綜合施策，與證監(jiān)會會同相關方面組織實施的落實安排，共同形成“1+N”政策體系。“1”就是意見本身，“N”就是若干配套制度規(guī)則。上個月，我們已經(jīng)發(fā)布了嚴把發(fā)行上市準入關、加強上市公司持續(xù)監(jiān)管等4個配套政策文件。今天還將發(fā)布加強退市監(jiān)管的配套政策文件，并對6項具體制度規(guī)則公開征求意見，交易所也有一批自律規(guī)則同步征求意見。下一步，我們還將在深入調(diào)研基礎上，研究制定促進資本市場長遠發(fā)展的改革舉措。

綜合來看，“1+N”政策體系的主線就是強監(jiān)管、防風險、促高質(zhì)量發(fā)展。這是一個相輔相成的有機整體，必須一體推進，系統(tǒng)落實。

在強監(jiān)管方面，我們將構建全方位、立體化資本市場監(jiān)管體系，全面落實監(jiān)管“長牙帶刺”、有棱有角。上市公司監(jiān)管要突出全鏈條監(jiān)管和提升上市公司投資價值，圍繞嚴把上市關、嚴格持續(xù)監(jiān)管、加大退市監(jiān)管力度3個方面持續(xù)發(fā)力。機構監(jiān)管要推動回歸本源，做優(yōu)做強，進一步壓實“看門人”責任，引導證券期貨基金等各類行業(yè)機構端正經(jīng)營理念，提升合規(guī)水平、專業(yè)服務能力和核心競爭力。積極培育理性投資、價值投資、長期投資理念和健康的投資文化。交易監(jiān)管要促進公平高效，規(guī)范各類主體和資金的交易行為，嚴厲打擊擾亂市場的違法違規(guī)行為，維護公開公平公正的秩序。

在防范風險方面，我們將從維護市場平穩(wěn)運行、防范化解重點領域風險、健全預期管理機制、統(tǒng)籌開放與安全等方面提出一系列機制安排和政策舉措。特別是要增強資本市場內(nèi)在穩(wěn)定性，完善風險監(jiān)測處置機制，著力穩(wěn)信心、穩(wěn)預期。

在推動高質(zhì)量發(fā)展方面，我們將認真落實中央金融工作會議提出的做好金融五篇大文章的要求，進一步完善多層次資本市場體系，增強資本市場制度的適應性、包容性，促進資本形成，更好服務新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術等創(chuàng)新，有效促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。當前，我們正在結(jié)合開展資本市場改革綜合評估，廣泛聽取各方面的意見建議，研究完善相關制度規(guī)則，推動股票發(fā)行注冊制等重要制度改革持續(xù)深化。

形成共建共治共享的資本市場有效治理

問：推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展離不開各方的合力，意見在這方面有哪些安排？

答：資本市場參與主體眾多、運行機理復雜。一個好的市場生態(tài)中，機構投資者和個人投資者共生共長、長線短線各類資金各得其所、發(fā)行人投資人相互成就、市場各參與方歸位盡責、監(jiān)管與市場良性互動。這需要各相關方面一道，共同把握好投融資、一二級市場、入口與出口、場內(nèi)與場外等各類均衡關系，形成共建共治共享的資本市場有效治理。

新“國九條”對其中很多重點內(nèi)容都做了安排。比如，推動中長期資金入市，既強調(diào)大力發(fā)展權益類公募基金這個“基本盤”，又著眼于營造引得進、留得住、發(fā)展得好的政策環(huán)境，推動保險資金、社?；稹B(yǎng)老金等長期資金入市，分類作出部署。再比如，意見強調(diào)加強法治，圍繞大幅提升資本市場違法違規(guī)成本，完善行政、刑事、民事立體化追責體系，提出了不少硬措施。我們相信，只要持之以恒抓下去，資本市場一定會更加海晏河清。還比如，意見對深化央地和部際協(xié)調(diào)聯(lián)動等方面提出了要求。我們將繼續(xù)加強與各方面的工作協(xié)同，促進形成推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的強大合力。

打造政治過硬、能力過硬、作風過硬監(jiān)管鐵軍

問：意見對加強證監(jiān)會自身建設提出了要求，證監(jiān)會也發(fā)布了相關文件。請問在這方面有何具體措施？

答：打鐵必須自身硬。新“國九條”對加強監(jiān)管隊伍自身建設提出了明確要求，我們也已作出布置。我們將更加突出加強政治建設，持續(xù)鞏固拓展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育成果，深入推進全面從嚴治黨，以刀刃向內(nèi)的決心全面貫徹嚴監(jiān)管嚴管理的要求，以自身建設的全面從嚴，帶動監(jiān)管工作全面從嚴。加強與駐會紀檢監(jiān)察組協(xié)調(diào)聯(lián)動，扎實推進中央巡視整改，聚焦鏟除腐敗問題產(chǎn)生的土壤條件，一體推進“不敢腐不能腐不想腐”。對于各方面都很關注的政商“旋轉(zhuǎn)門”、逃逸式辭職等突出問題，我們已經(jīng)出臺了20多項措施，從業(yè)務端和管理端綜合施策，在這方面還將深化專項治理，一抓到底，決不姑息?？傊?，我們將著力打造政治過硬、能力過硬、作風過硬的監(jiān)管鐵軍，為強監(jiān)管、防風險、推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供堅強保障。

每日經(jīng)濟新聞綜合自新華社、國務院官網(wǎng)