被“點(diǎn)名”的超特大城市們，到底有多少城中村？

每經(jīng)記者 淡忠奎  楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡

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新一輪城中村改造的紅利，正在由點(diǎn)及面地加速釋放。

今年7月，《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”）甫一發(fā)布，引發(fā)外界對(duì)于拉開“城中村領(lǐng)域棚改”，將拉動(dòng)直接、間接投資達(dá)25萬(wàn)億的猜測(cè)。2個(gè)多月過去，多座被“點(diǎn)名”的超、特大城市陸續(xù)出臺(tái)細(xì)化政策，有關(guān)城中村改造的想象和討論也不斷發(fā)酵。

新一輪城中村改造能為超、特大城市帶來(lái)何種機(jī)遇？前幾天，中國(guó)城市百人論壇2023秋季論壇暨中國(guó)式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會(huì)上，多個(gè)研究團(tuán)隊(duì)公開最新研究成果，展現(xiàn)出北京、上海、深圳、重慶、廣州、成都、武漢、東莞等8市的城中村畫像，為新一輪城中村改造提供重要參照。

總的來(lái)看，如中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民總結(jié)，8個(gè)城市中，城中村總量高達(dá)4427個(gè)，其中包含建設(shè)用地面積為3524平方公里，人口達(dá)5554萬(wàn)人，其中非戶籍人口3471萬(wàn)人，而據(jù)她判斷，實(shí)際人口比起該統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還可能有一定比例的增加。

明確城中村“坐標(biāo)體系”只是第一步。面對(duì)城中村“三低兩高”（即土地利用率、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和居民收入低，刑事犯罪和自然案件比例、無(wú)證建設(shè)比例高）的特征，以及其為新市民提供低成本居住空間的重要功能，同樣關(guān)鍵的是，如何在改造當(dāng)中，妥善處理和安排城中村所連帶的資金、產(chǎn)業(yè)、人口等一系列關(guān)系？

在參會(huì)專家和實(shí)際操盤者的討論中，兩類城市的不同應(yīng)對(duì)方案值得關(guān)注。以廣東城市為首的沿海城市，面對(duì)更為尖銳的外來(lái)人口居住難題，普遍提出重構(gòu)政企關(guān)系，推動(dòng)政府角色向前一步；而沒那么迫切的成都、武漢、重慶等內(nèi)陸城市，期望能“分一杯羹”，則要拿出與沿海城市不同的改造策略。

畫像

盡管城中村改造被普遍視為超、特大城市的重要機(jī)遇，但落在每座城市身上的機(jī)遇有多大，并沒人能真正說(shuō)清。一個(gè)原因是，除了上海、深圳等少數(shù)城市在政府層面有明確的概念界定，關(guān)于什么是城中村，缺乏統(tǒng)一、清晰的定義。

長(zhǎng)期研究城中村的葉裕民曾提出一種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即城市行政范圍內(nèi)非戶籍常住人口占總?cè)丝诘谋戎卦?0%以上，建設(shè)用地面積占村莊總面積的40%以上的村莊。她特別提出，由于歷史文化名村和傳統(tǒng)村落有自己的特殊更新發(fā)展模式，需要被提前甄別，不能放到城中村更新中。

此次研討會(huì)所展示的8市城中村畫像，大多遵循此標(biāo)準(zhǔn)。盡管不同城市研究團(tuán)隊(duì)所運(yùn)用數(shù)據(jù)來(lái)源和統(tǒng)計(jì)方法不盡相同，但仍能大致看出各市城中村的不同情況。

8城城中村畫像（不同城市研究團(tuán)隊(duì)所運(yùn)用數(shù)據(jù)來(lái)源和統(tǒng)計(jì)方法存在差異）圖片來(lái)源：每經(jīng)記者 淡忠奎 攝

從數(shù)量上看，8市城中村總量大都不小，最多的成都高達(dá)1412個(gè)。他們?yōu)榇罅啃率忻裉峁┚幼?，是不少城市建設(shè)用地的重要來(lái)源。在建設(shè)用地面積占城市建成區(qū)面積比重一項(xiàng)，最高的東莞達(dá)到81.2%，其次為成都（70.7%）和廣州（47.0%）。

在一些城市，人口向城中村聚集程度還在提升。葉裕民指出，廣州十年來(lái)城中村總量沒增加多少，但剛性村卻增加了16%。根據(jù)其研究，剛性村是指戶籍常住人口占總?cè)丝?0%以上、建設(shè)用地占村莊面積60%以上的城中村。

廣州城中村分類變化 圖片來(lái)源：每經(jīng)記者 淡忠奎 攝

空間地理分布特征是衡量不同城市城中村改造基礎(chǔ)的另一個(gè)重要依據(jù)。

由于緊鄰中心城區(qū)、不斷向外擴(kuò)散的特性，“城中村環(huán)”成為城中村的主要分布方式。8市當(dāng)中，北京、上海和廣州均有明顯的“城中村環(huán)”，中心城區(qū)被城中村“緊緊”包圍在內(nèi)。稍有不同的是一面臨海的深圳，城中村大量分布在城市北側(cè)，形成一個(gè)面對(duì)海的半圓，顯示出深圳向海發(fā)展的特點(diǎn)。

廣州與深圳的城中村分布 圖片來(lái)源：每經(jīng)記者 淡忠奎 攝

較為特別的是重慶和東莞二市。

根據(jù)重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃系主任、副教授王正的研究，在“大城市帶大農(nóng)村”的發(fā)展模式和兩江四山的城市格局下，重慶城中村結(jié)構(gòu)上沒有出現(xiàn)像北京、廣州等城市的“環(huán)”，而是邊緣+分散的特征十分突出。城中村集中分布在“四山”的邊緣，與中心城區(qū)“多中心多組團(tuán)”的布局相耦合。

重慶東莞兩地城中村分布圖 圖片來(lái)源：每經(jīng)記者 淡忠奎 攝

東莞的城中村則更為分散。由于不設(shè)區(qū)，東莞的城中村散落分布在各鎮(zhèn)街當(dāng)中，又基本與各鎮(zhèn)街的中心區(qū)一致。而據(jù)東莞市城建規(guī)劃設(shè)計(jì)院城市更新研究中心副主任石建業(yè)進(jìn)一步剖析，它們?cè)谌蟹秶鷥?nèi)構(gòu)成一個(gè)“人”字型，貼合東莞連接廣州、深圳的兩個(gè)重要交通干道，也與東莞城鎮(zhèn)發(fā)展脈絡(luò)相一致。

再造

無(wú)論從人口還是建設(shè)用地面積來(lái)看，廣東城市城中村都可謂此輪改造的“重頭戲”。

由于過去以加工制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和大量外來(lái)務(wù)工人口為支撐的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，廣東城市城中村數(shù)量一直居高，也早早開啟改造探索。葉裕民梳理歷史指出，基于北方城市“改不動(dòng)、改不起、改不完”的城中村改造1.0階段，深圳和廣州分別啃下“改不動(dòng)”和“改不起”的難題，推動(dòng)城中村改造走向3.0階段。

即便如此，在巨大的基數(shù)面前，廣東城中村改造仍不乏難題。

以“1-可支付健康住房比重”為公式測(cè)算，葉裕民統(tǒng)計(jì)了8市的住房貧困發(fā)生率?？偟膩?lái)看，戶籍人口和非戶籍人口平均住房貧困發(fā)生率分別為7.3%、37.8%，二者差距巨大。其中，深圳、東莞兩市情況格外嚴(yán)峻，其中深圳流動(dòng)人口、戶籍人口住房貧困率分別為51%、27%，兩項(xiàng)數(shù)字均居8座城市之首。

8城戶籍與非戶籍常住人口住房貧困發(fā)生率 圖片來(lái)源：每經(jīng)記者 淡忠奎 攝

這意味著，由城中村提供的、未經(jīng)過有效改造的非健康住房，仍是深圳、東莞等城市大量流動(dòng)人口和新市民的住所。

葉裕民在分析深圳模式時(shí)就指出，政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作治理模式曾有效解決“改不動(dòng)”的問題，使深圳到2015年的新建設(shè)用地有70%來(lái)自城中村。但“補(bǔ)現(xiàn)狀”的做法通常補(bǔ)得太高，短期內(nèi)達(dá)成了多方利益分配的共識(shí)，卻推高了融資地塊的價(jià)格，讓企業(yè)用不起寫字樓，長(zhǎng)期來(lái)看反而限制了城市的整體利益。

一個(gè)例子是，她比較過去20年深圳與其他一線城市產(chǎn)業(yè)效率差異發(fā)現(xiàn)，深圳產(chǎn)業(yè)效率比較優(yōu)勢(shì)處于明顯減弱的趨勢(shì)，特別是到2020年，深圳已居于一線城市末位。

即便吸取深圳經(jīng)驗(yàn)，采取“補(bǔ)合法部分”的廣州，也發(fā)現(xiàn)“過度市場(chǎng)化”的問題。如廣州市規(guī)自局副局長(zhǎng)鄧堪強(qiáng)提到，市場(chǎng)力量往往“哪里好做做哪里，哪里賺錢做哪里”，碎片化明顯，做的可能不是政府最想做的地方；偏重單個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)平衡，反過來(lái)也會(huì)導(dǎo)致對(duì)城市發(fā)展平衡性的考量。

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眼下，廣東城中村改造正迎來(lái)一個(gè)重新定位政府和市場(chǎng)關(guān)系的節(jié)點(diǎn)。

廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)田光明提到，房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生根本性變化，過去廣東放手讓市場(chǎng)去干，現(xiàn)在政府要稍微往前走一步。廣東已經(jīng)提出要“強(qiáng)化政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的調(diào)控管理”，接下來(lái)，對(duì)于征地標(biāo)準(zhǔn)、信息化、規(guī)劃把控、節(jié)奏的問題，政府都要進(jìn)行規(guī)范。總而言之，要推動(dòng)有為政府和有效市場(chǎng)的更好結(jié)合。

城市已有所行動(dòng)。鄧堪強(qiáng)提到，廣州將加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，要從“守門員”轉(zhuǎn)向“引領(lǐng)者+守門員”，從靜態(tài)的規(guī)劃技術(shù)者轉(zhuǎn)向成果藍(lán)圖+公共政策為核心的空間治理型的規(guī)劃者。而據(jù)石建業(yè)介紹，東莞政府去年也改變工作方式，不只是做規(guī)劃，還“下場(chǎng)干活”，不被動(dòng)等待開發(fā)商行動(dòng)，主動(dòng)劃定城中村改造范圍。

如清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授田莉所說(shuō)，廣東“三舊”改造將權(quán)力下放給市場(chǎng)，總體上來(lái)是一個(gè)進(jìn)步的改革，問題在于過程中沒有很好地實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)籌和監(jiān)管作用。無(wú)論以何種方式推進(jìn)城中村改造，政府都不能缺位，但不要直接下場(chǎng)“踢球”。

機(jī)遇

而在廣東迎來(lái)策略調(diào)整期的同時(shí)，內(nèi)陸城市的城中村改造則步入新一輪加速期。

與沿海城市相比，內(nèi)陸城市的城中村敘事不甚突出。四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院建筑系主任、教授趙煒就提到，成都的城中村概念比較模糊，盡管城鄉(xiāng)二元形態(tài)存在分割，但城鄉(xiāng)生活的精神內(nèi)涵卻融合在一起。本地人大都不覺得成都有城中村，有關(guān)城中村的相應(yīng)具體規(guī)劃也在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)較為空缺。

而如武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)李志剛所說(shuō)，不論是流動(dòng)人口、住房供需矛盾，還是房?jī)r(jià)等因素，內(nèi)陸城市城中村改造的難度和迫切性同樣遠(yuǎn)不及廣深等地。

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但眼下，內(nèi)陸超、特大城市不愿“落后”，爭(zhēng)相乘上政策東風(fēng)。

就在上述《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，成都便開始加速行動(dòng)，特別是城中村改造工作計(jì)劃和意見在國(guó)慶前后密集出臺(tái)。而對(duì)于武漢而言，今年恰逢“城市更新年”，城中村改造就是其中重要的板塊，在李志剛看來(lái)，國(guó)家政策的出臺(tái)也令武漢可能進(jìn)一步深層次推動(dòng)改造。

而對(duì)于這些內(nèi)陸城市，如何把握新一輪城中村改造的機(jī)遇？李志剛認(rèn)為，城市自身的特殊性將成為路徑選擇的重要考量。

他提到，武漢在2010年左右曾經(jīng)歷過一輪大規(guī)模的城中村改造，推動(dòng)武漢二環(huán)路周邊的城中村基本完成改造。但到2016年之后改造逐步進(jìn)入瓶頸，“景中村”“綠中村”成為難點(diǎn)，特別是2015年武漢全面實(shí)施控規(guī)管控，受基本生態(tài)控制線的區(qū)域，改造很難實(shí)現(xiàn)資金平衡，由此陷入停滯。

機(jī)遇期下，武漢的重點(diǎn)被放在難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題的解決上。如李志剛所說(shuō)，綠中村、景中村的改造跟城市開發(fā)邊界、生態(tài)控制紅線等相關(guān)，要推動(dòng)改造進(jìn)程離不開新政策出臺(tái)，一些新的改造方式也有待進(jìn)一步探索。

而考慮到東、西部城市產(chǎn)業(yè)、人口結(jié)構(gòu)的差異，有關(guān)城中村改不改、如何改的問題，內(nèi)陸城市更需要審慎評(píng)估。

一個(gè)突出的例子來(lái)自重慶最大城中村新橋村改造方案的變化。據(jù)王正介紹，在2015年，重慶曾為新橋片區(qū)打造了一個(gè)宏偉的“健康城”規(guī)劃藍(lán)圖，當(dāng)時(shí)目標(biāo)為“集‘醫(yī)、教、研、養(yǎng)、康’一體的健康生活示范功能區(qū)”，但最終并未落地。今年，上橋新橋城中村改造項(xiàng)目再次啟動(dòng)，不再“拆舊建新”，而是結(jié)合當(dāng)?shù)亟煌?、學(xué)校配套，重在持續(xù)改善人居環(huán)境、關(guān)注人的需求。

在田光明看來(lái)，要根據(jù)內(nèi)陸城市自身的定位和發(fā)展節(jié)奏，按照真正的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)確定改造具體項(xiàng)目?？梢詤⒄丈钲?，有序推動(dòng)一些微改造和保障房建設(shè)，張弛有度地推進(jìn)探索。

而面對(duì)沿海城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和本地的產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求，內(nèi)陸城市城中村改造也理應(yīng)找準(zhǔn)時(shí)間和步調(diào)。在李志剛看來(lái)，這將是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。