專訪全國人大代表、民盟中央副主席鄭功成：老齡工作重新劃歸民政部不是簡單的歷史回歸，而是面向未來的改革創(chuàng)新

每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳星    

養(yǎng)老是事關(guān)每個人的大問題。

截至2022年底，全國60歲及以上人口約2.8億，占全國人口的19.8%，預計到2035年將增至4.2億，占比將超過30%。

日前，十四屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定。方案明確，完善老齡工作體制。實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務，將國家衛(wèi)生健康委員會的組織擬訂并協(xié)調(diào)落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部。全國老齡工作委員會辦公室改設在民政部，強化其綜合協(xié)調(diào)、督促指導、組織推進老齡事業(yè)發(fā)展職責。

這次改革主要是出于什么考慮？對老齡事業(yè)的發(fā)展會有哪些影響？應當如何積極應對人口老齡化？全國兩會召開期間，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者就這些問題專訪了全國人大代表、民盟中央副主席、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。

鄭功成說，老齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡化、不健康的老齡化、無準備的老齡化。我國需要樹立積極老齡化、有為老齡化的發(fā)展理念。

對于新一輪機構(gòu)改革將老齡委相關(guān)工作重新劃歸民政部，鄭功成表示，讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)不僅是傳統(tǒng)，而且具有明顯的優(yōu)勢。但他強調(diào)，不能將這次機構(gòu)改革簡單地看成是歷史的回歸，而應當看成是面向未來的改革創(chuàng)新。

圖片來源：受訪者供圖

通過提高老年人的年齡門檻來改善社會氛圍

NBD：黨的二十大報告中提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。您如何理解“積極應對人口老齡化”？

鄭功成：目前，社會普遍存在養(yǎng)老焦慮癥，這與人們對老齡化的全面認識不足有關(guān)，而動輒以60歲以上人口占總?cè)丝谥然蛘咭云浣^對數(shù)規(guī)模發(fā)展態(tài)勢來描繪老齡社會并將老年人視為社會負擔的思維定式，是導致養(yǎng)老恐慌的重要原因。

事實上，老齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡化、不健康的老齡化、無準備的老齡化。因此，我國需要樹立積極老齡化、有為老齡化的發(fā)展理念，并將這種理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展政策之中。

這種理念的內(nèi)涵至少包括四點：一是通過提高老年人的年齡門檻來改善社會氛圍。我國人均預期壽命已超78歲，達到發(fā)達國家平均水平，也應以發(fā)達國家普遍奉行的65歲為標準，讓躋身老人的年齡門檻隨著壽命延長而提升不僅是長壽社會調(diào)整人生周期的內(nèi)在要求，更有助于逐漸改變公眾心理與社會氛圍。

二是將老年人依然視為社會建設者。事實上，老年人也是重要的人力資源，低齡、健康老年人都在勞動之中，國家在保障老有所養(yǎng)的同時，還要助力實現(xiàn)老有所為。

三是推進健康老齡化至關(guān)重要。應當促使人人健身，努力做到身心健康，將我國老年人的健康余命提高到發(fā)達國家的水準。

四是將老年人的社會參與融入養(yǎng)老保障體系之中，暢通參與途徑，倡導以老助老。

讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)具有明顯優(yōu)勢

NBD：新一輪的機構(gòu)改革將老齡相關(guān)工作又劃入了民政部，您認為這主要是出于什么考慮？對老齡事業(yè)的發(fā)展會有哪些影響？

鄭功成：這當然是為了使老齡工作能更好地、有效地統(tǒng)籌推進。因為衛(wèi)健委只管醫(yī)療服務與健康，這只是一個方面，而老齡工作及其應對卻是綜合的，涵蓋了方方面面。

民政部專設養(yǎng)老服務司，負責養(yǎng)老服務保障；其又負責社區(qū)建設與基層治理，這與老年人最近；還負責社會組織與慈善事業(yè)，這是支撐老齡事業(yè)的重要社會力量，因此，讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)不僅是傳統(tǒng)，而且具有明顯的優(yōu)勢。

需要指出的是，不能將這次機構(gòu)改革簡單地看成是歷史的回歸，而應當看成是面向未來的改革創(chuàng)新，它必須進一步提升國家積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的決策層級，如在黨中央設立相應的決策機構(gòu)，必須進一步強化民政部的統(tǒng)籌規(guī)劃功能并賦予充分的權(quán)力與責任，必須能夠進一步強化相關(guān)部門之間的有效協(xié)同，因為僅靠民政部門是很難推動整個老齡工作的。

目前，涉老部門包括民政部、人社部、衛(wèi)健委、醫(yī)保局以及負責老干部的組織部門、負責老軍人與優(yōu)撫對象的退役軍人事務部門等，這些部門必須高效協(xié)同，才能使積極應對老齡化的國家戰(zhàn)略順利實施，這是值得全國所有老年人都期待的。

明確三個層次養(yǎng)老金制度的保障功能

NBD：黨的二十大報告提出，完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。對此您有哪些建議？

鄭功成：構(gòu)建多層次養(yǎng)老金制度體系是應對人口老齡化與滿足不同層次群體需求的內(nèi)在要求，也是我國養(yǎng)老保險制度改革的既定目標。過去20年間，在多層次養(yǎng)老金體系建設方面取得了一定成效，體系輪廓已經(jīng)呈現(xiàn)，但總體上仍然十分滯后，這種局面必須盡快改變。

2021年末我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險累計結(jié)存近5.26萬億元 數(shù)據(jù)來源：同花順iFinD

對于構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)清晰、保障功能明確、未來預期穩(wěn)定的多層次養(yǎng)老金制度體系，理性的思路如下：

首先，明確三個層次養(yǎng)老金制度的保障功能。其中，法定的基本養(yǎng)老保險作為政府主導的公共養(yǎng)老金制度，應負責解決老年人的基本生活經(jīng)濟來源，依法強制實施并覆蓋全民，采取現(xiàn)收現(xiàn)付的財務機制，所有老年人均應相對均衡地享有水平適度的法定養(yǎng)老金。

企業(yè)或職業(yè)年金是用人單位主導、政府支持的政策性養(yǎng)老金，它通過減免用人單位和參保人稅收等措施，為老年人提供適度普惠的補充養(yǎng)老金，其采取完全積累即個人賬戶式的財務機制。

個人養(yǎng)老金或商業(yè)性養(yǎng)老金由市場主導并遵循市場交易法則，政府可以給予適當?shù)闹С郑钚?ldquo;不保不得、少保少得、多保多得”原則，以滿足較高收入者提升年老后物質(zhì)生活水準的需要，同時兼具其他風險保障功能。有鑒于此，在促使法定養(yǎng)老保險優(yōu)化并定型后，政策重點應當是支持企業(yè)年金朝著覆蓋大多數(shù)勞動者的方向發(fā)展。

其次，統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老金體系的總體水平與不同層次的基本水準。其中：法定養(yǎng)老金應當切實貫徹?；?、促公平原則，根據(jù)個人適度水準的基本生活需要，其替代率以40%左右為宜；企業(yè)年金或職業(yè)年金的替代率可確定為30%左右；第一、二層次相加即能夠確保老年人過上較為體面的晚年生活。

商業(yè)性養(yǎng)老金則宜完全憑個人能力與需要自愿參加，政策上無法預設替代率目標，但可以引導人們據(jù)需參保，并給予適度的政策支持；多層次養(yǎng)老金體系的建設與發(fā)展，應根據(jù)這樣的結(jié)構(gòu)與不同的替代率來謀劃并逐步推進。

再次，大力發(fā)展企業(yè)年金并促使其朝著適度普惠的方向發(fā)展。為此，需要采取如下舉措：一是繼續(xù)降低法定養(yǎng)老金的繳費率和替代率，為企業(yè)年金發(fā)展留出空間，同時使用人單位與參保者個人有足夠的能力參與企業(yè)年金。

二是將大多數(shù)勞動者能夠擁有企業(yè)年金作為政策目標。以2013年德國企業(yè)年金覆蓋率達56.4%、美國為41.6%為參照，社會主義中國的企業(yè)年金覆蓋率可設定為不低于60%，政策重點應當是促使企業(yè)年金從正規(guī)就業(yè)者向非正規(guī)就業(yè)者擴展、從國有企業(yè)向民營企業(yè)擴展、從報酬較高的勞動者向報酬偏低的勞動者擴展，政府財政應當為低收入群體提供參加企業(yè)年金的適當補貼，并適用于靈活就業(yè)人群中的低收入者與農(nóng)民。

三是增加市場主體，鼓勵市場競爭，引導第二、三層次養(yǎng)老金健康發(fā)展。包括增加壽險公司和專業(yè)養(yǎng)老保險公司，鼓勵基金公司與其他金融機構(gòu)舉辦企業(yè)年金，鼓勵大企業(yè)自主舉辦企業(yè)年金，支持小微企業(yè)集合舉辦企業(yè)年金，并據(jù)此提供精準的政策支持。

最后，鼓勵發(fā)展個人養(yǎng)老金和商業(yè)性養(yǎng)老金，引導中高收入群體特別是高收入群體通過市場獲得更高、更全面的養(yǎng)老保障。為此，應當進一步開放保險市場，督促保險公司提高養(yǎng)老金產(chǎn)品開發(fā)能力并依靠服務質(zhì)量贏得保險客戶，在政策方面的重點應當從偏重稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向放開投資管制，讓市場主體主要通過投資收益而非保費收入來實現(xiàn)自己的利潤目標。當前需要及時總結(jié)延稅型商業(yè)性養(yǎng)老金的試點經(jīng)驗，在鼓勵商業(yè)性養(yǎng)老金發(fā)展的同時避免形成強者通吃、弱者失助的局面。

至2022年三季度末全國企業(yè)年金積累基金近2.8萬億元 數(shù)據(jù)來源：同花順iFinD

建議通過多方籌資提升養(yǎng)老護理人員待遇

NBD：今年全國兩會期間，您主要關(guān)注哪方面的議題？帶來了哪些建議或議案？

鄭功成：今年提出了一個關(guān)于加快制定養(yǎng)老服務法的議案，同時提交了關(guān)于多方籌資提升養(yǎng)老護理人員待遇的建議案。

人口老齡化是我國進入本世紀后的基本國情，并不可逆轉(zhuǎn)地向深度老齡化邁進，而發(fā)展養(yǎng)老服務是積極應對人口老齡化少子化國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵性制度安排，也是保障老年人權(quán)益的重要支柱和民生經(jīng)濟的重要增長極。在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)以滿足老年人的需要已經(jīng)從家之大事上升為國之大事。

然而，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國養(yǎng)老服務發(fā)展情況并不理想，服務供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務質(zhì)量不高以及居家老人的需求無法得到滿足、養(yǎng)老機構(gòu)運轉(zhuǎn)艱難、專業(yè)護理隊伍建設嚴重滯后等是現(xiàn)實寫照。

特別是失能老年人、空巢高齡老年人因養(yǎng)老服務供給不足或質(zhì)量不高而陷入困境者不斷增長，養(yǎng)老機構(gòu)陷入經(jīng)營困境者亦不少，一些地區(qū)已出現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)倒閉現(xiàn)象。造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，但國家層級法制缺失至關(guān)重要。因此，加快制定養(yǎng)老服務法十分必要。

具體來說，首先，人口老齡化進程加快，養(yǎng)老服務需求日益高漲。截至2021年底，我國65歲及以上老年人占總?cè)丝谥冗_14.2%，較2000年的7%翻了一番，標志著從輕度老齡社會進入了中度老齡社會，而家庭養(yǎng)老服務功能普遍弱化。我國家庭戶均人數(shù)已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨居、空巢比例明顯提升，對社會化的養(yǎng)老服務需求持續(xù)高漲，這使得解決老年人的基本養(yǎng)老服務問題成為緊迫需要。

其次，養(yǎng)老服務行為需要規(guī)范，養(yǎng)老服務權(quán)益需要維護，養(yǎng)老服務領(lǐng)域的現(xiàn)實問題需要通過制度安排加以解決?，F(xiàn)行政策以優(yōu)先保障特殊困難老年人（主要是原農(nóng)村五保戶和城鎮(zhèn)孤寡老年人）的服務需求來體現(xiàn)政府“保基本”的底線責任，各省市養(yǎng)老服務條例也均遵循了?；镜脑瓌t，但老年人權(quán)益保障法中的賦權(quán)模糊，如“特困”“優(yōu)先保障” 等欠缺具體解釋，老年人在什么條件下可經(jīng)過什么程序得到什么養(yǎng)老服務無法可依。

同時，養(yǎng)老服務機構(gòu)的權(quán)益亦不明確。養(yǎng)老服務監(jiān)管主體責任混亂，條塊分割的制度性障礙亟待破除，部際協(xié)調(diào)機制亟待優(yōu)化。此外，非明確量化的要求在執(zhí)行中會大打折扣，易產(chǎn)生尋租行為，執(zhí)行力度弱也減緩了養(yǎng)老服務發(fā)展的進程。因此，養(yǎng)老服務行為及其監(jiān)管體系等亟待法律規(guī)范。

三是農(nóng)村養(yǎng)老服務的短板要依法補齊。根據(jù)七普數(shù)據(jù)，人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象進一步加劇，農(nóng)村人口老齡化高達23.81%，遠高于城市的15.82%。農(nóng)村養(yǎng)老面臨著年輕勞動力外流、空巢獨居老人沒有養(yǎng)老服務的困境，農(nóng)村養(yǎng)老服務的人力短缺更成重大現(xiàn)實問題。

養(yǎng)老服務立法滯后也導致了一系列不良效應。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要表現(xiàn)有：國家層級缺乏統(tǒng)一的法制規(guī)范，各地自行其是，使制度安排的統(tǒng)一性與公平性受到損害；養(yǎng)老主體責任邊界不清晰，責任失衡；市場主體進入養(yǎng)老服務業(yè)難，發(fā)展好更難；養(yǎng)老服務人才缺乏、隊伍不穩(wěn)，資格認證混亂。

因此，加快我國養(yǎng)老服務立法勢在必行。

近年來我國老齡化程度日漸加深 圖片來源：新華社記者 唐奕 攝

在強調(diào)養(yǎng)老服務立法至關(guān)重要的同時，我認為當前的關(guān)鍵性問題是養(yǎng)老護理人員極度短缺。我到某省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平均一個養(yǎng)老機構(gòu)還沒有一個有護理資格證書的護理員，各地養(yǎng)老機構(gòu)都反映很難招聘到合格人員，隊伍不穩(wěn)定，主要原因是待遇很低。在中西部地區(qū)的養(yǎng)老護理人員每個月甚至只有一千元左右，而他們做的是代替子女盡孝的事情，特別是為失能老人服務的護理人員更是如此。

在待遇極低的條件下，沒有年輕人愿意干，而中年或低齡老年人參與又大多缺乏專業(yè)訓練，致使養(yǎng)老服務整體上質(zhì)量不高，公信力不足，老年人與其家屬往往不放心，結(jié)果是絕大多數(shù)失能老年人、高齡空巢老年人居家陷入困境或者給家屬帶來沉重負擔。

因此，我這次建議國家能夠重視養(yǎng)老護理人員的待遇問題，通過增加財政投入、利用彩票公益金投入、向社會籌資以及推廣公建民營模式以減輕養(yǎng)老服務業(yè)投資者的成本開支等，促使護理人員待遇有較大幅度的提升，進而形成服務質(zhì)量提升、老年人及家屬放心消費，養(yǎng)老服務業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大，養(yǎng)老機構(gòu)能夠改變經(jīng)營績效，真正形成既能滿足老年人需要又能夠讓養(yǎng)老服務業(yè)經(jīng)營者有穩(wěn)定收益的良性格局。

封面圖片來源：受訪者供圖