土地財政告別高增長，基層壓力如何破題？

每經(jīng)記者 黃名揚    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：攝圖網(wǎng)_500364478

2022年最后一個工作日，長沙市2022年第四批次集中供地結(jié)束，13宗地塊全部成交，其中2宗溢價，11宗底價，成交總價78.4億元，成交規(guī)劃建筑面積198.1萬平方米。

縱觀2022全年，中指研究院統(tǒng)計的22個集中供地城市本級范圍內(nèi)累計土拍出讓金約1.77萬億元，同比下降超3成。土地出讓收入的下滑，引發(fā)市場對地方土地財政的擔(dān)憂。

中銀證券數(shù)據(jù)顯示，2020年、2021年，地方財政對土地財政依賴度分別為44.3%和42.5%。專家認為，2022年地方對土地財政的依賴度并未減弱，預(yù)計依賴度仍保持在40%左右。

究竟為何會出現(xiàn)土地財政？在多數(shù)區(qū)域土地出讓收入下滑的背景下，對土地財政依賴度仍未降低的城市將何去何從？從2021年8月出版即熱銷至今的《置身事內(nèi)》，或許能提供一些方向。

作者:蘭小歡 出版社:上海人民出版社

這本書的副標(biāo)題是《中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》，脫胎于作者復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授蘭小歡在復(fù)旦大學(xué)和香港中文大學(xué)（深圳）的課程講義，他從地方政府入手，介紹了土地財政、土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資等等運作方式。

在蘭小歡看來，土地真正的力量不在“土地財政”，而在以土地為抵押撬動的銀行信貸與其他各路資金。“‘土地財政’一旦嫁接了資本市場、加上了杠桿，就成了‘土地金融’，像滾雪球般越滾越大，推動經(jīng)濟飛速擴張，造就了地方政府越滾越多的債務(wù)，引發(fā)了一系列宏觀經(jīng)濟問題。”

01

土地財政的背后，是地方政府錢袋子的緊張。

1994年是一個關(guān)鍵的節(jié)點。這一年，一場分稅制改革開始在全國推行。改革后，國稅和地稅兩套機構(gòu)分開，稅收也分成了三大類，一是包括關(guān)稅在內(nèi)的“中央稅”，二是營業(yè)稅等“地方稅”，三是增值稅等“共享稅”。

其中，最重要就是增值稅。這一稅種當(dāng)時在全國稅收收入中的占比高達1/4，改革前增值稅也是最大的地方稅。改革后，增值稅則變成了中央地方共享的稅種——中央拿走3/4，地方留下1/4。

為了防止改革后地方收入因此急劇下降，中央專門又設(shè)立了“稅收返還”機制，以保證改革后地方增值稅收入與改革前一樣，新增部分才和中央分。但從數(shù)據(jù)來看，1994年之后地方財政預(yù)算支出仍不可避免地一直高于預(yù)算收入。

地方公共預(yù)算收支占全國收支的比重 圖片來源：《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》

雖然中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還填補了預(yù)算內(nèi)的收支缺口，但對地方政府而言，發(fā)展經(jīng)濟所需的許多額外支出，如招商引資、土地開發(fā)等，仍需另籌資金。增加預(yù)算外收入成了選項之一，而其中最重要的，就是圍繞土地出讓和開發(fā)而生的“土地財政”。

國有土地轉(zhuǎn)讓收入占地方公共預(yù)算收入的比重 圖片來源：《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》

令人意外的是，賣地收入飆升卻并未從1994年旋即開始。從數(shù)據(jù)上看，第一個關(guān)鍵的時間是1998年。

這一年發(fā)生了兩件大事，城市土地的價值開始顯現(xiàn)。其中之一是單位不再福利分房，住房分配貨幣化逐步實行，商品房和房地產(chǎn)時代就此拉開：1997年到2002年的五年間，城鎮(zhèn)住宅新開工面積迅速增長了近4倍。

1998年全國人大常委會審議通過了新修訂的土地管理法。這次修訂對土地管理方式和土地利用方式進行了重大變革，規(guī)定農(nóng)地要想轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過征地后變成國有土地。

另一個關(guān)鍵的節(jié)點是2001年。因此前沒有普遍實行土地“招拍掛”制度，土地轉(zhuǎn)讓過程不透明。2001年為治理土地開發(fā)中的腐敗和混亂，國家才提出“大力推行招標(biāo)拍賣”；2002年，國家正式明確包括房地產(chǎn)在內(nèi)的四類經(jīng)營用地，開始采用“招拍掛”制度。

自此，土地財政開始迅速膨脹。從2001年到2003年僅三年間，土地出讓收入占地方公共預(yù)算收入的比例，就迅速從此前的10%左右激增到55%之多。

02

實際上，地方財政有過收支基本平衡的時候。

正如書中所說，上世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟的關(guān)鍵詞，是承包。當(dāng)時農(nóng)村搞土地承包，城市搞企業(yè)承包，而政府的財政也是“承包”的：

“財政承包始于1980年，中央與省級財政之間對收入和支出進行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是財政包干體制的實驗階段，1985年以后全面推行，建立了‘分灶吃飯’的財政體制。”

財政承包制下，交完中央的，剩下的都是地方自己的，因此各地有動力擴大稅收來源，大力發(fā)展經(jīng)濟。一種常見的方式，就是大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅能為縣政府貢獻增值稅收入，上繳的利潤也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體的預(yù)算外收入。

在蘭小歡看來，這種方式在改革開放初期，有利于調(diào)動積極性，推動社會走出僵化的計劃經(jīng)濟，讓人們切實感受到收入的增長，推動觀念的轉(zhuǎn)變，但弊端也逐漸顯現(xiàn)。最直觀的表現(xiàn)之一，就是財政包干造成了“兩個比重”不斷降低。

“兩個比重”的變化情況 圖片來源：《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》

簡單來說，兩個比重的降低就是不僅中央財政越來越窮，全國財政整體也越來越窮。

一方面，財政承包制下各地與中央有約定的固定財政分成比例。隨著地方經(jīng)濟快速增長，加上改革開放初期物價上漲迅速，相對固定的分成比例之下，中央收入占比自然就不斷下降。

另一方面，這種模式下央地分成比例，實際上每隔幾年就要重新談判一次。地方擔(dān)心稅收收入增長很快，下一次談判中會被“鞭打快牛”，所以許多地方也有意不讓預(yù)算收入增長太快。

正是為了解決這個問題，才有了1994年的分稅制改革。

這場20世紀(jì)90年代根本性的改革，成功扭轉(zhuǎn)了此前“兩個比重”不斷下滑的趨勢：改革后，中央占全國預(yù)算收入的比重從22%升高到55%；同時，國家預(yù)算收入占GDP的比重，也從11%逐漸增加到20%以上。

得益于此，中央政府的宏觀調(diào)控能力得以增強。這也為之后應(yīng)對幾次重大沖擊，如1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機等，以及高鐵等重點基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、徹底擺脫絕對貧困等舉世矚目的成就，奠定了扎實的基礎(chǔ)。

但如何破解土地財政依賴問題，仍值得持續(xù)探討。“制度改革必須不斷適應(yīng)新的情況和挑戰(zhàn)。”正如蘭小歡在書中所說，“只有理解了分稅制改革的必要性和成功經(jīng)驗，才能理解其中哪些元素已經(jīng)不適應(yīng)新情況，需要繼續(xù)改革”。

就財稅體制而言，2018年的國稅地稅征管體制改革后，省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)實際上已再次“合體”。至于未來土地財政將向何處去，如許多經(jīng)濟學(xué)家所言，或許還要結(jié)合未來國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及財稅改革趨勢綜合判斷。