從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國，如何填平“鴻溝”？

每經(jīng)記者 淡忠奎    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：攝圖網(wǎng)500601451

從1.72億人增加到9.14億人，從17.9%上升至64.72%，從193個(gè)上升至685個(gè)……

這組數(shù)字是1978年至今，我國的城鎮(zhèn)化常住人口、城鎮(zhèn)化率以及城市數(shù)量。過去四十年間，有史以來規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會增長的最大動力，“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)而過渡到“城鄉(xiāng)中國”。

不過，一條“鴻溝”依然橫亙在城鄉(xiāng)之間。對比64.72%的常住人口城鎮(zhèn)化率，戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻僅有46.7%。二者之間超過18個(gè)百分點(diǎn)的跨度，意味著依然有超過2億人“漂泊”在城鄉(xiāng)之間，造成日常居住、生活空間與戶籍地分離。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北大國發(fā)院教授周其仁在《城鄉(xiāng)中國（修訂版）》（2017年5月）指出，城鄉(xiāng)之間越來越大的鴻溝，導(dǎo)致發(fā)展過程中大多數(shù)重點(diǎn)和難點(diǎn)，都在農(nóng)村，都在城鄉(xiāng)之間。

作者:周其仁 出版社:中信出版社

基于對成都等地持續(xù)多年的實(shí)地調(diào)研，周其仁用“真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)”將城鄉(xiāng)分野的癥結(jié)和未來趨勢娓娓道來，給思考新一輪城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)融合問題提供了重要參照。

他認(rèn)為，沒有農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民狀況的根本改善，國民經(jīng)濟(jì)是搞不起來的。從城與鄉(xiāng)的視角來審視城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)分野是如何形成的，會造成哪些后果？在新一輪新型城鎮(zhèn)化背景下，城與鄉(xiāng)能否打破沉疴，走向融合？

動力機(jī)制

在周其仁看來，很多人聚集在一個(gè)相對不大的地理空間里，一旦達(dá)到某個(gè)人口密度的標(biāo)準(zhǔn)，此地便被命名為城市。為什么普天之下，人都喜歡往城里湊？撇開文化、文明因素，經(jīng)濟(jì)上的動力看起來直截了當(dāng)——城市創(chuàng)造更高的收入。

比如，撿飲料瓶這門活路。城鄉(xiāng)很多人都做得來，但在鄉(xiāng)村或小地方一天撿不到幾只，談不上養(yǎng)家糊口。唯獨(dú)到了大都市，也是撿飲料品，搞得好可以發(fā)家致富。

基于現(xiàn)實(shí)約束，總還有許多人，既不可能靠高技術(shù)謀生，也做不到靠社會保障老有所養(yǎng)，這是“低端產(chǎn)業(yè)”雖不中聽、卻十分“中用”的原因。比如，門衛(wèi)、搬運(yùn)、送貨、保潔、家政、洗腳、收破爛等等，“一個(gè)城市能容得下的活路，多到不容易相信”。

這便是城市的“能耐”的直觀體現(xiàn)，“城市化”大潮勢不可擋。周其仁認(rèn)為，其基本原理就是人口集聚勢必帶來分工深化，從而產(chǎn)生在密度不足地方所不可能出現(xiàn)的收入機(jī)會。這是因?yàn)?，城市化的動力機(jī)制——經(jīng)濟(jì)聚集甚于人口聚集：

“開始興許是安全或其他隨機(jī)因素促成了人口聚集，但人們只要發(fā)現(xiàn)人口聚集有利于經(jīng)濟(jì)增長，聚集到一起有利于增加收入，聚集與再聚集的增長引擎就發(fā)動了。”

不論有多少人偏好于均衡模式的人口增長，都不能改變?nèi)丝诹鲃拥幕具壿?，即在流動中聚集，然后再流動、再聚集，直至人口、?jīng)濟(jì)和財(cái)富在地理上集中到一個(gè)個(gè)面積相對很小的地方去。

更進(jìn)一步，周其仁提出，“人口聚集帶動更高的人口聚集”，是城市化的第一推力；“經(jīng)濟(jì)聚集刺激更高的人口聚集”，是城市化的第二推力。這兩股力量交互作用，就導(dǎo)致城市化率不斷攀升。

這也是城鎮(zhèn)化基本的動力機(jī)制。

不過，基于城市成長的抑制性因素，還是造成了我國“工業(yè)化超前，城市化滯后”的現(xiàn)象。尤其受2008年全球金融危機(jī)波及，這一薄弱環(huán)節(jié)暴露無遺。

《城鄉(xiāng)中國》一書描述，“世界工廠”繁榮多年，并沒有為中國備下一個(gè)消化得了超前工業(yè)化成就的國內(nèi)城市，“城市化的小馬拉不動工業(yè)化的大車。”

時(shí)過境遷，我國城市化率早已超過工業(yè)化率，但是就目前的城鎮(zhèn)化水平還與世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體有不小的差距。尤其是，跨過戶籍人口與常住人口城鎮(zhèn)化的“鴻溝”，還有很多難題需要攻克。

城鄉(xiāng)分野

為什么會出現(xiàn)“城市化小馬拉不動工業(yè)化的大車”？

相比工業(yè)制造，城市系統(tǒng)要復(fù)雜得多。城市化也不是簡單復(fù)制的過程，而是個(gè)生長發(fā)育的過程。所以，過去一度是工業(yè)化發(fā)展很快，但城市化卻并沒有那么快。周其仁在書中指出，這與一套“城市偏向”的觀念、制度和政策有關(guān)。

比如，歷史上限制公民自由遷徙、禁止農(nóng)民工進(jìn)城，以及在戶籍、糧油供應(yīng)、教育、就業(yè)等方面的制度安排，造成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

回顧歷史，我國城鎮(zhèn)化指數(shù)重新掉頭向上，是從1979年開始。1978年，我國城鎮(zhèn)化率不到18%，1979-1995年間每年提升0.7個(gè)百分點(diǎn)，1996年之后每年提升1.3-1.5個(gè)百分點(diǎn)，至2011年城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘?1%……

周其仁指出，這一波城鎮(zhèn)化重新加速并非源自政府的“有形之手”，而是改革開放加大了普通農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由。比如，1984年“一號文件”中有一句話：“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民進(jìn)城落戶”。

寥寥數(shù)字，給出幾億人新的發(fā)展空間。

不過，《城鄉(xiāng)中國》也指出，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民多種經(jīng)濟(jì)自由有了顯著擴(kuò)大，但是改革的不平衡，也帶來多維度經(jīng)濟(jì)自由之間的權(quán)利不平衡。比如“土地城市化”。

簡言之就是，原本用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的土地，現(xiàn)在轉(zhuǎn)入了城市，成為城市建設(shè)用地。如果總?cè)丝谥械某鞘腥丝诒壤碇?ldquo;人口城市化”，那么總土地面積中用于城市建設(shè)土地的比例，就代表“土地城市化”。

尤為值得警惕的是，農(nóng)民進(jìn)城的權(quán)利和土地進(jìn)城的權(quán)利都在擴(kuò)大，但“發(fā)育進(jìn)度”并不均衡，土地進(jìn)城易，農(nóng)民進(jìn)城難，造成“土地城市化快于人口城市化”的現(xiàn)象。周其仁從土地產(chǎn)權(quán)變化的線索入手分析了“行政壟斷的土地市場化”機(jī)制的形成脈絡(luò)，并引入“土地饑渴癥”的概念：

“由于國有土地入市才造成土地市值急速上升，所以政府掌控更多國有土地，就意味著更多的融資機(jī)會和更強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力。這也推動了城市擴(kuò)張……”比如，以“整縣改市”就意味著合法入市的國有土地增加。

以城帶鄉(xiāng)

“每級政府、每個(gè)官員都有劃定的行政范圍，不能越雷池一步。但是工業(yè)化、城市化的資源配置，卻不限于在指定的行政區(qū)劃里流動。”

《城鄉(xiāng)中國》一書指出，更優(yōu)的解決方案是“讓土地與畫地為牢的行政權(quán)力脫鉤，回歸普通的、能夠?qū)Ω笫袌鰴C(jī)會作出反映的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”。

在周其仁看來，我國改革開放的重頭戲之一，是打開城鄉(xiāng)間的市場之門。打開的第一道大門是農(nóng)副產(chǎn)品的市場之門，第二道是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商之門，第三道要打開的大門則是土地市場之門。

換句話說，就是土地流轉(zhuǎn)。相較而言，前兩扇門都是率先從農(nóng)村突破，然后才由鄉(xiāng)入城，逐漸形成農(nóng)產(chǎn)品與外來打工市場。唯有土地市場之門是反向推開，先出現(xiàn)城市土地市場交易，再由近而遠(yuǎn)輻射，逐漸融合成一個(gè)城鄉(xiāng)相通的土地市場。

過去的城鄉(xiāng)隔絕體制，壓制了城市的引擎功能。據(jù)周其仁觀察，以城帶鄉(xiāng)是農(nóng)村改革的新階段，此輪“土地改革”無一例外都是圍繞城市——特別是大城市展開的。倒回去梳理，分明是土地相對市價(jià)惹的“禍”。

圖片來源：彌渡縣政府官網(wǎng)

他提及一個(gè)例子。從衛(wèi)星圖片看，云南彌渡縣大部分都是山，平地很少，耕地更少，但是在僅剩的平地上又密密麻麻地蓋了很多房子。

我們可以直接觀察到：第一，房子數(shù)量非常多；第二，房子大量占用可以用作耕地的平地；第三，不少房子是空的，沒人住或極少人住。

在洶涌的城鎮(zhèn)化浪潮中，這并不是孤例。在周其仁看來，人口流動對中國的高速增長而言是一個(gè)基礎(chǔ)，但是帶來的新問題是農(nóng)村的房子長期不住人，很容易塌掉，是全新的農(nóng)村社會現(xiàn)象。

社科院基于全國調(diào)查發(fā)布的農(nóng)村綠皮書顯示，中國閑置的宅基地總量占全國農(nóng)用地的10%。在調(diào)查樣本村莊中，宅基地閑置率最低為0.3%，最高能達(dá)到71.5%……

這些問題如何解決？近年來，各地也在不斷進(jìn)行機(jī)制探索，對“宅基地置換”“土地流轉(zhuǎn)”等進(jìn)行試點(diǎn)。比如，上海的宅基地置換方案，目標(biāo)是將農(nóng)民集中城鎮(zhèn)居住，耕地向種田能手集中，工業(yè)向園區(qū)集中；成都進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)再界定”，促進(jìn)土地在城鄉(xiāng)之間有效流轉(zhuǎn)等。

“這些問題都要從頂層設(shè)計(jì)到底層實(shí)踐雙向打通，目前看來還需要很大的耐心。我歷來認(rèn)為，有些本該市場化的改革，到最后能改成基于法治的生意就對了。

當(dāng)足夠的實(shí)踐證明有效，然后上升到正式的文件，最后再落地變成可持續(xù)的生意，這門生意一步步優(yōu)化的細(xì)致程度最后往往超出想象。”周其仁如是說。