每經(jīng)熱評(píng)丨從集聚走向集群 中國(guó)城市發(fā)展新態(tài)勢(shì)

每經(jīng)特約評(píng)論員 陳憲

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市發(fā)展的空間演化表現(xiàn)出兩種基本形態(tài)：集聚發(fā)展和集群發(fā)展。這和其他大國(guó)的城市發(fā)展空間樣態(tài)是一致的，也符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)理論揭示的空間發(fā)展規(guī)律。集聚發(fā)展首先出現(xiàn)在東南部地區(qū)。基本國(guó)情、城鎮(zhèn)化率和行政力量等因素決定了改革開(kāi)放初年中國(guó)城市的集聚發(fā)展模式。

近十多年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了城市集群發(fā)展模式。城市集群發(fā)展的邏輯是，從大城市到中心城市，再到都市圈和城市群。大城市和中心城市是城市集群發(fā)展的起點(diǎn)，都市圈是城市集群發(fā)展的落地形態(tài)，城市群是城市集群發(fā)展的平臺(tái)，也可以說(shuō)是完成形態(tài)。中國(guó)的省域行政區(qū)經(jīng)濟(jì)正在向以中心城市為龍頭的城市群、都市圈經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。都市圈和城市群已經(jīng)成為中國(guó)新的區(qū)域增長(zhǎng)極。

從中心城市到都市圈

2010年，《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010~2020年）》在明確了國(guó)家中心城市的定義與功能的基礎(chǔ)上，規(guī)劃了全國(guó)首批國(guó)家中心城市。到目前為止，國(guó)家有關(guān)規(guī)劃和文件中先后明確的中心城市有九個(gè)：北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安?？梢?jiàn)，國(guó)家中心城市是在直轄市和省會(huì)城市層級(jí)之上出現(xiàn)的“塔尖”，集中了中國(guó)城市在空間、人口、資源和政策上的主要優(yōu)勢(shì)。部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的省會(huì)是區(qū)域性中心城市，也有望成為國(guó)家中心城市。

在我國(guó)城市集群發(fā)展的實(shí)踐中，城市群和都市圈的概念經(jīng)常是混用的。城市群的概念使用比較多，且很多情況下，是在講都市圈的事情，用的卻是城市群的概念。這種情況在2019年以后發(fā)生了變化。當(dāng)年2月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，明確了城市群和都市圈的概念及二者的關(guān)系?！兑庖?jiàn)》指出：“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”至此，我國(guó)都市圈規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入常態(tài)化。2021年，國(guó)家發(fā)改委先后批復(fù)南京、福州和成都都市圈發(fā)展規(guī)劃。2022年上半年，國(guó)家發(fā)改委又批復(fù)了長(zhǎng)株潭和西安都市圈發(fā)展規(guī)劃。作為城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化發(fā)展到較高階段的城市集群或同城化形態(tài)，都市圈對(duì)于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群，基本公共服務(wù)逐步均等化，社會(huì)和生態(tài)協(xié)同治理等，將產(chǎn)生積極的影響。

在我國(guó)都市圈形成和規(guī)劃的過(guò)程中，已出現(xiàn)三種基本類型：

第一，跨境的都市圈，如港深都市圈、澳珠都市圈。圈內(nèi)主要城市間地域緊鄰，經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系緊密，天然就是一個(gè)都市圈。但是，由于兩地兩種制度（法律、關(guān)稅等）、兩種貨幣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面一體化目前難以實(shí)現(xiàn)。從都市圈發(fā)展的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)等因素看，這兩個(gè)都市圈的條件是最好的。編制跨境都市圈發(fā)展規(guī)劃只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。

第二，跨省級(jí)行政區(qū)劃的都市圈，如南京都市圈。這個(gè)發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，是江蘇省和安徽省政府共同推進(jìn)的。上海都市圈發(fā)展規(guī)劃也將是一個(gè)典型的跨行政區(qū)劃的都市圈規(guī)劃。

第三，省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的都市圈，如福州、成都、西安和長(zhǎng)株潭都市圈。因?yàn)槲覈?guó)許多省級(jí)行政區(qū)劃面積都比較大，這一類都市圈規(guī)劃的數(shù)量將是最多的。在一個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃中，可能會(huì)有2個(gè)及以上都市圈。不同類型的都市圈有著不同的特征，將通過(guò)不同的路徑，對(duì)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極作用。

戰(zhàn)略級(jí)城市群發(fā)展規(guī)劃

在2014年的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》及“十三五”規(guī)劃中，要求建設(shè)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、山東半島、海峽西岸、哈長(zhǎng)、遼中南、中原、長(zhǎng)江中游、成渝、關(guān)中平原、北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等19個(gè)城市群。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確指出，以京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。

到目前為止，上升為國(guó)家戰(zhàn)略的城市群發(fā)展規(guī)劃包括京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角和成渝城市群發(fā)展規(guī)劃。2015年4月，中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。

2017年是香港回歸祖國(guó)20周年。當(dāng)年的《政府工作報(bào)告》提出研究制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃。2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，既是新時(shí)代推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的新嘗試，也是推動(dòng)“一國(guó)兩制”事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐。

2018年11月，習(xí)近平總書(shū)記在首屆進(jìn)博會(huì)開(kāi)幕式上指出，支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2019年5月，中共中央政治局審議了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展具有極大的區(qū)域帶動(dòng)和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵，帶動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。

2020年1月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議，作出推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極的重大決策部署，為未來(lái)一段時(shí)期成渝地區(qū)發(fā)展提供了根本遵循和重要指引。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。綱要指出，成渝地區(qū)在國(guó)家發(fā)展大局中具有獨(dú)特而重要的戰(zhàn)略地位。推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，有利于在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，增強(qiáng)人口和經(jīng)濟(jì)承載力；有助于打造內(nèi)陸開(kāi)放戰(zhàn)略高地和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新基地，助推形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的對(duì)外開(kāi)放新格局；有利于吸收生態(tài)功能區(qū)人口向城市群集中，使西部形成優(yōu)勢(shì)區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展、生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)保護(hù)的新格局，保護(hù)長(zhǎng)江上游和西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)空間治理和保護(hù)能力。

城市群建設(shè)方案不斷出爐

今年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委為了進(jìn)一步推動(dòng)城市集群發(fā)展，先后批復(fù)了《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》《北部灣城市群建設(shè)“十四五”實(shí)施方案》和《關(guān)中平原城市群建設(shè)“十四五”實(shí)施方案》。長(zhǎng)江中游城市群地跨湖北、湖南和江西三省，確立了圍繞打造長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和中部地區(qū)崛起的重要支撐、全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極、具有國(guó)際影響力的重要城市群總體定位，確定了建設(shè)重要先進(jìn)制造業(yè)基地、打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的科技創(chuàng)新高地和構(gòu)筑內(nèi)陸地區(qū)改革開(kāi)放高地等重點(diǎn)發(fā)展方向。

北部灣城市群地跨廣西、廣東、海南三省區(qū)，背靠大西南，毗鄰粵港澳，面向東南亞，是海上絲綢之路的重要樞紐，在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略格局和國(guó)家對(duì)外開(kāi)放大局中具有獨(dú)特地位。按照建設(shè)面向東盟、服務(wù)“三南”（西南中南華南）、宜居宜業(yè)的藍(lán)色海灣城市群總體要求，確定了強(qiáng)化通道支撐、突出向海發(fā)展、深化開(kāi)放引領(lǐng)、共保一灣清水等重點(diǎn)發(fā)展方向。

關(guān)中平原城市群地跨陜西、山西、甘肅三省。為了提升關(guān)中平原城市群建設(shè)水平，要落實(shí)構(gòu)建“一圈一軸三帶”總體格局的要求，依托西安這個(gè)國(guó)家中心城市，加快培育現(xiàn)代化都市圈，增強(qiáng)軸帶上節(jié)點(diǎn)城市承載能力，提升城市群空間發(fā)展凝聚力。其中，增強(qiáng)西安國(guó)家中心城市競(jìng)爭(zhēng)力，培育發(fā)展西安都市圈和加快重要節(jié)點(diǎn)城市建設(shè)，是實(shí)施方案的重中之重。

城市集群將成為未來(lái)城市發(fā)展的主要形態(tài)。在不同發(fā)展水平的地區(qū)，城市集群有著各自的發(fā)展重點(diǎn)。在相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，都市圈成為城市集群發(fā)展的成熟形態(tài)；在相對(duì)次發(fā)達(dá)的地區(qū)，中心城市是城市集群發(fā)展的初級(jí)形態(tài)。譬如，在粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角中心區(qū)，都市圈是城市發(fā)展的主體；在成渝經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江中游和中原地區(qū)，中心城市是城市發(fā)展的主力軍。這是城市發(fā)展演化進(jìn)程的一個(gè)折射。它們之間的一個(gè)重要區(qū)別是，都市圈內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，則以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。

城市集群發(fā)展有著必然性，是一個(gè)規(guī)律性的現(xiàn)象。城市集群將帶來(lái)規(guī)模效應(yīng)和共享效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展；帶來(lái)空間結(jié)構(gòu)合理化，解決行政區(qū)劃難以解決的問(wèn)題；帶來(lái)要素和產(chǎn)業(yè)在更大范圍的自由流動(dòng)，進(jìn)而優(yōu)化配置資源；帶來(lái)社會(huì)治理和生態(tài)治理的協(xié)同和協(xié)調(diào)，謀求更高的治理水平和更好的治理效果；帶來(lái)基本公共服務(wù)均等化，以促進(jìn)共同富裕。當(dāng)然，城市集群還面臨很多體制性、政策性障礙，各級(jí)政府和社會(huì)各界要因勢(shì)利導(dǎo)，積極推動(dòng)其規(guī)劃和建設(shè)，使城市集群更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）