弱首府之困：上一次因為“搶人”出圈，還是上一次

每經記者 淡忠奎    每經編輯 劉艷美

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時逾5月，1076萬高校畢業(yè)生即將走出校門，該往何處去？作為地方發(fā)展的重要“戰(zhàn)略資源”，已有城市瞄準其中機會。

最近，呼和浩特推出新一輪“搶人”行動——“丁香扎根計劃”，希望推動實現“三年十萬大學生留呼工程”。根據規(guī)劃，呼和浩特將重點組織實施“萬崗招聘”“首創(chuàng)助航”“引賢納智”等八大行動，今年實現大學生留呼就業(yè)創(chuàng)業(yè)3萬人以上——這相當于其去年全年的人口增量。

在全國27個省會（首府）城市中，呼和浩特是公認的“弱省會”之一，也很少有機會進入公眾視野。

而這座城市上一次因為“搶人”出圈，還是上一次——自2018年起，呼和浩特在搶人方面持續(xù)“加倉”：

從“中專及以上畢業(yè)生即可落戶”到進一步降為“零門檻”，從“大學畢業(yè)生半價購房”到歷年來力度最大的“吸引人才政策10條”，再到此次自主創(chuàng)業(yè)高校畢業(yè)生最高可申請50萬元擔保貸款支持……其求賢若渴的態(tài)度和誠意，可見一斑。

這背后，則是將“強首府”戰(zhàn)略提升至空前高度的緊迫感。

搶不到人？

低生育率背景下，“人口焦慮”成為各大城市面臨的共同難題。近幾年間，幾乎每一輪“搶人大戰(zhàn)”都有呼和浩特的身影。

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2018年，“搶人大戰(zhàn)”最火熱時，呼和浩特就推出“中專及以上畢業(yè)生即可落戶”等多項人才政策。一年之后，其又提出符合條件的高校畢業(yè)生可“半價購房”，力度之大，再次引發(fā)轟動。

不過，“大手筆”背后卻是“一漲一落”的尷尬。根據當年發(fā)布的《胡潤2019年度全球房價指數》，呼和浩特以18.5%的房價漲幅緊隨西安，躍居全球城市房價漲幅榜第4位。與此同時，全市過去20年人口增速均在2%以下，人口規(guī)模甚至排在赤峰和通遼之后，僅排在內蒙古第三位。

“近年來呼和浩特市人口增長速度減緩，勞動力供給依賴于人口城鎮(zhèn)化。從人力資源來看，呼和浩特市的普通勞動力持續(xù)下降，技能型人才短缺，高層次人才嚴重不足，被迫利用域外人才的模式對產業(yè)發(fā)展有多方面弊端……”彼時，國務院發(fā)展研究中心發(fā)布的《呼和浩特市人口與人力資源發(fā)展現狀與趨勢》，曾這樣描述呼和浩特的處境。

在這樣的背景下，從去年7月的“吸引人才政策10條”，到如今的“丁香扎根”計劃，呼和浩特人才政策不斷升級。盡管頻頻出手，但從此前“搶人”效果來看，似乎始終未擺脫“雷聲大，雨點小”的窘況。

對比七普和六普數據，呼和浩特常住人口達344.61萬人，在十年人口凈流出65.7萬人的內蒙古，呼和浩特實現人口增長57.95萬人，也算守住“首府”的陣腳。其人口規(guī)模在區(qū)內也超過通遼（287.32萬人），僅次于赤峰（403.60萬人）。

不過，放在全國省會（首府）城市來看，呼和浩特十年人口增量僅超過拉薩、長春、西寧及人口負增長的哈爾濱，位居倒數第五；1.86%的年均增長率，也僅排在倒數第9位。

尤其是2018年至2021年，呼和浩特年人口增量分別僅為3.5萬人、4.2萬人、4.8萬人及4.16萬人，不僅在全國來看不突出，而且明顯低于自身前些年間的增長水平。

在中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長、研究員牛鳳瑞看來，呼和浩特“搶人”效果不佳，既有自然地理的原因，也有區(qū)域發(fā)展的原因。

“呼和浩特要素集聚能力較低，對于內蒙古中西部地區(qū)的人口還是有吸引力的，不過這些地區(qū)人口密度較小，即使首府吸引力很強，可能也不會有更多區(qū)內人口流入。”牛鳳瑞指出，而像赤峰這樣的蒙東城市，向呼和浩特遷徙的可能性不大，“因為它靠近沈陽、大連，靠近京津冀，人口會向東向南遷移，而不會向西跨越半個內蒙古。”

尷尬首府

但更重要的影響因素，還在于“發(fā)展”這個關鍵詞。

2021年，呼和浩特GDP首位度僅為15.22%，在27個省會（首府）城市中排名倒數第三，僅高于南京（14.06%）和濟南（13.76%）。人口首位度更低，僅為14.67%。

近年來，呼和浩特經濟增速明顯放緩，從2013年跌破兩位數后震蕩下行，連續(xù)多年跑輸全國大盤。2021年，呼和浩特GDP終于跨上三千億元臺階（3121.4億元），卻又被包頭（3293億元）反超，跟鄂爾多斯的差距也擴大至1600億元左右。

呼和浩特也是唯一一個GDP在?。▍^(qū)）內排名第三的省會（首府）城市。客觀上，鄂爾多斯豐富的煤炭等礦產資源，包頭深厚的工業(yè)底蘊，似乎都是首府所不及的要素，不過更重要的原因，還是呼和浩特自身經濟結構畸弱。

“十三五”期間，呼和浩特三次產業(yè)結構從5.0:31.5:63.5調整至4.5:29.1:66.4（2021年調整至4.4：33.7：61.9），三產占比一路飆升。呼和浩特市統計局在《“十三五”時期經濟發(fā)展狀況及“十四五”趨勢展望》中分析，呼和浩特雖然服務業(yè)比重近年提升較快，但這種結構變化并非由于服務業(yè)加速發(fā)展，而是工業(yè)發(fā)展緩慢引起的被動調整……

更為緊要的問題是，占據絕對比重的服務業(yè)本身大而不強。2020年，呼和浩特服務業(yè)增加值占GDP比重高達66.4%，但總量不過1858.5億元。從內部結構來看，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)是支柱行業(yè)，信息技術服務、科學研究和技術服務等高端服務業(yè)占比較低，亦缺乏為制造業(yè)服務的能力。

與此同時，工業(yè)占比過小。整個“十三五”時期，呼和浩特規(guī)上工業(yè)增加值年均增速僅5.0%，到2020年工業(yè)增加值僅為613.92億元。目前，呼和浩特六大支柱產業(yè)分別是食品加工、電力能源、石油化工、生物醫(yī)藥、光伏材料和電子信息，傳統產業(yè)比重較高，且規(guī)模不大。

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這不僅使得呼和浩特經濟發(fā)展缺乏產業(yè)支撐，也進一步導致其對年輕人、高素質人才缺乏吸引力。

從人均GDP來看，呼和浩特在內蒙古只能排第五，遠低于鄂爾多斯、阿拉善、包頭和烏海。對比鄂爾多斯，2016年至2020年，呼和浩特職工人數僅增長0.28萬人，鄂爾多斯增長3.18萬人。2020年，兩市職工平均工資分別為8.95萬元、10.29萬元。反過來，呼和浩特房價收入比又遠高于鄂爾多斯。

“盡管人才政策比較優(yōu)惠，但是呼和浩特本身的人口規(guī)模、經濟規(guī)模就造成了很大限制。即使人才享受了優(yōu)惠政策，但是一旦發(fā)現發(fā)展空間受限或不及預期，人才還是會離開。”牛鳳瑞指出。

破局轉型

正因如此，從內蒙古到呼和浩特，近來不斷釋放建設“強首府”信號?！逗艉秃铺厝請蟆吩u論員文章直言， “龍頭”舞不起來，整個“龍身”就乏力，“強首府”已成為“政治使命”。

在都市圈時代，中心城市的地位和作用不言而喻。不論是呼包鄂榆城市群，還是呼包銀榆經濟區(qū)、呼包鄂烏一體化，內蒙古都將呼和浩特作為區(qū)域中心城市重點培育，首府能否“強”起來，事關區(qū)域發(fā)展大局。

去年11月，內蒙古自治區(qū)第十一次黨代會報告提出，要提升城市功能，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，支持首府率先實現高質量發(fā)展。今年，自治區(qū)政府工作報告又明確，要支持呼和浩特實施“強首府工程”；呼和浩特市最新政府工作報告，更將全力推進首府“強實力”擺在今后五年主要任務第一位，其中還明確提及，“城區(qū)人口持續(xù)增長、全市人口規(guī)模繼續(xù)擴大”。

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在“搶人”同時，破題產業(yè)發(fā)展瓶頸，亦是決定城市命運關鍵。

事實上，呼和浩特產業(yè)基礎不乏優(yōu)勢。“國人每喝掉5杯牛奶，就有一杯來自內蒙古”，伊利、蒙牛已成為世界排名前十的知名乳企；坐擁全球最大的高效太陽能用單晶硅生產基地，現有單晶硅產能55GW，全球市場份額超過50%……

在此基礎上，去年5月，呼和浩特統計局在《轉型中成長的呼和浩特工業(yè)》中指出——

全市傳統產業(yè)（石油、乳制品、煙草、電力）占比接近60%，雖然乳業(yè)、光伏發(fā)展走在全國甚至世界前列，但高端裝備、電子信息等科技密集型、資本密集型產業(yè)仍處在起步階段，能在國內外具有較強競爭力的主導產業(yè)還比較少。

集約化程度限制產業(yè)規(guī)模，“沒有形成全產業(yè)鏈集群化發(fā)展趨勢，導致產業(yè)規(guī)模效應不足、自主創(chuàng)新能力不足。大部分企業(yè)處于產業(yè)鏈上游，產業(yè)整體靠近原材料端，價格自控性弱……”

這正是呼和浩特“強首府”戰(zhàn)略下的重點破題方向。根據規(guī)劃，呼和浩特今后五年要保持GDP增速7%左右、總值突破4000億元。主要支撐便是做強“六大產業(yè)集群”，打造千億級產業(yè)集群2個、千億級工業(yè)園區(qū)3個、百億級企業(yè)10家、上市掛牌企業(yè)10家。

就在幾天前，呼和浩特市副市長張永文透露，將對全市工業(yè)企業(yè)進行壓減整合，由10個工業(yè)園區(qū)整合優(yōu)化為5個，并根據園區(qū)資源稟賦、產業(yè)基礎、環(huán)境容量等，確定了各園區(qū)主導產業(yè)，集約化發(fā)展趨勢已開始顯現。

一個典型例子是，敕勒川、和林格爾兩大乳業(yè)開發(fā)區(qū)將打造世界級乳業(yè)產業(yè)園區(qū)，呼和浩特也正謀求構建從“一棵草到一杯奶”的全產業(yè)鏈。

“人口本身就是一個最積極、最活躍的因素。”在牛鳳瑞看來，呼和浩特“搶人”無可厚非，人才政策本身是為了吸引人才，促進地方發(fā)展，不應該過高苛求。但更重要的是，只有不斷做大經濟“基本盤”，提升城市發(fā)展空間，才能保持對人才足夠的吸引力。