小切口，大作為——“小快靈”立法的黃山探索

說起松材線蟲，巡山護(hù)林30多年的安徽省黃山市歙縣桂林國有林場瓦上管護(hù)站護(hù)林員洪曉春可謂深惡痛絕。別看這蟲還沒米粒大，卻是松樹的“頭號殺手”。松材線蟲病1982年傳入我國，相繼擴散至19個省區(qū)市，導(dǎo)致大量松樹枯死，發(fā)病迅速，且無有效防治辦法，被稱為“松樹癌癥”。2018年4月17日，黃山市人大常委會率先通過《黃山市松材線蟲病防治條例》，向這個我國有史以來最具傳染性與毀滅性的林業(yè)病害亮劍宣戰(zhàn)。

“松樹可是我們黃山的寶?，F(xiàn)在黃山人都知道要防治松材線蟲病，從心里愛松護(hù)松。”說起該條例通過的這四年，洪曉春顯露出欣慰和信心。

徽風(fēng)皖韻 法治護(hù)航

以立法的形式保護(hù)204萬畝黃山松，只是黃山市人大常委會“小快靈”立法的一個縮影。

自2015年新修改的立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以來，黃山市把保護(hù)黃山絕佳生態(tài)和歷史文化作為推進(jìn)地方立法的重要切入口，切實結(jié)合現(xiàn)實需求，突出彰顯地方特色，先后制定12部地方性法規(guī)，讓流淌千年的徽風(fēng)皖韻有了法律的剛性保障。

針對歙縣徽州古城危房失修、古建筑自然侵蝕與人為毀壞、亂拆亂搭亂建亂曬的“四亂”等亂象，頒布《歙縣徽州古城保護(hù)條例》；針對眾多徽州古建筑得不到有效保護(hù)、瀕臨毀損、年久失修等現(xiàn)狀，制定《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》；針對徽州文書流失、毀損現(xiàn)象較嚴(yán)重的問題，出臺《黃山市徽州文書檔案保護(hù)條例》……如今歙縣古城，臨街擅自新開門窗、搭晾衣物再難覓跡；徽州古建筑有了名錄管理“護(hù)身符”；徽州文書檔案亦有了嚴(yán)密“保護(hù)網(wǎng)”。目前《黃山市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》立法也已啟動。

“從法規(guī)的實施效果來看，這些法規(guī)切口小、發(fā)力準(zhǔn)、效果好，對完整保護(hù)徽州歷史文化、景區(qū)資源、風(fēng)貌特色起到了積極的促進(jìn)作用，是黃山市人大常委會通過‘小快靈’立法，化繁為簡，解決重點領(lǐng)域重點問題的生動實踐。”黃山市人大常委會法工委原主任李原表示。

與此同時，黃山市立法工作不斷補短板、惠民生。圍繞控制面源污染，制定《黃山市農(nóng)藥安全管理條例》；進(jìn)一步加強名山名湖保護(hù)，制定《齊云山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理條例》《黃山市太平湖風(fēng)景名勝區(qū)條例》；針對城市管理、社會治理中的突出短板問題，《黃山市養(yǎng)犬管理條例》《黃山市住宅小區(qū)物業(yè)管理條例》《黃山市文明行為促進(jìn)條例》相繼出臺，疫情防控工作中戴口罩、用公筷等一些行之有效的行為規(guī)范上升為法定要求……

接地氣、貼民心、合民意

2016年，有著上千年歷史的徽州府衙敞開大門，黃山市人大常委會在這里兩次舉辦征求意見座談會，就《歙縣徽州古城保護(hù)條例》草案聽取群眾意見建議。據(jù)統(tǒng)計，《條例》起草過程中，黃山市人大常委會先后召開40余次座談會、征求意見會等，起草小組對《條例》進(jìn)行了9次大修改、50余次小修改。人民群眾的所期所盼，終化作一條條法言法語。

如何讓立法工作更加科學(xué)合理？黃山市人大常委會將依法立法、科學(xué)立法、民主立法寓于“開門立法”中，讓地方立法合民意、接地氣。2018年，黃山市建立了由60位法學(xué)專家、各專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜液驼Z言文字專家等組成的立法“智囊團(tuán)”。2020年4月，又確定了11家基層單位作為首批基層立法聯(lián)系點單位，覆蓋各個區(qū)縣、各個領(lǐng)域、各個行業(yè)，在群眾家門口搭建起反映立法工作意見建議的“直通車”。

在所在社區(qū)成為基層立法聯(lián)系點之前，黟縣碧陽鎮(zhèn)郭門社區(qū)黨委書記胡東東從來沒想過自己能與立法工作產(chǎn)生交集。擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員兩年，胡東東告訴記者：“開在百姓家門口的立法聯(lián)系點，讓立法工作走進(jìn)了尋常百姓家。人民群眾對立法工作的意見建議可以乘上‘直通車’，立法工作更接地氣、更貼民心。”

“立法質(zhì)量是地方立法的生命線，每部法規(guī)從起草到審議表決，都要經(jīng)歷調(diào)研論證、問卷調(diào)查、多次征求意見，各種形式的座談會數(shù)十次，反復(fù)修改幾十稿。”李原說，“我們堅持把全過程人民民主貫穿立法全過程，在立法當(dāng)中，注重發(fā)揮人大代表的主體作用，善于借助專家顧問的‘外腦’力量，注意聽取社會公眾的真實意見，確保每一項立法都能回應(yīng)民聲、體現(xiàn)民意、促進(jìn)民生。”

立得住、行得通、真管用

相對于立法結(jié)構(gòu)完整、調(diào)整內(nèi)容廣泛的“大塊頭”立法，“小快靈”立法的立法形式簡單，立法難度低、速度快，能夠充分提高立法的針對性、適用性、可操作性。新時代，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用，能不能解決實際問題。記者在采訪中了解到，“小快靈”立法雖易行高效，卻非越多越好，而是必須確保每一部地方性法規(guī)立得住、行得通、真管用。

“‘小快靈’立法堅持問題導(dǎo)向，有效避免了法規(guī)內(nèi)容因為過于寬泛不便實施和易于與已有詳盡規(guī)定的上位法發(fā)生沖突的可能性。同時通過專家審查、合法性審查、集中審議等多個立法環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，加強事后審查，開展定期清理，杜絕‘法律打架’現(xiàn)象發(fā)生。”李原告訴記者。

據(jù)了解，自2018年以來，黃山市已先后四次展開法規(guī)清理工作，有效解決地方性法規(guī)存在的不一致、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)等問題。與此同時，備案審查工作也在有序展開。黃山市圍繞“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案審查工作要求，制定《黃山市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程》，完善備案審查工作機制。截至2021年12月底，共接收報備規(guī)范性文件46件，其中，市政府規(guī)章4件、市政府規(guī)范性文件42件。向安徽省人大常委會報送備案地方性法規(guī)8件，規(guī)范性文件10件。對已經(jīng)報備的市政府規(guī)章、市政府規(guī)范性文件等，按照相關(guān)程序要求，提出審查意見，實現(xiàn)主動審查全覆蓋。

“對審查認(rèn)為存在問題的規(guī)范性文件，我們采取多種形式聽取制定機關(guān)、相關(guān)部門、專家學(xué)者、人大代表和審查機構(gòu)等方面的意見，廣泛凝聚共識，及時發(fā)現(xiàn)和研究解決問題，督促有關(guān)單位進(jìn)行糾正，切實增強備案審查的針對性和實效性。”李原表示，通過備案審查對《黃山市政府投資工程實施階段全過程造價管理實施辦法》《黃山市促進(jìn)服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項資金管理辦法》提出的修改意見，均已修改完善。

（記者 劉華東 常河 本報通訊員 胡夢玲）

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