每經熱評｜都市圈同城化正推進長三角一體化發(fā)展

每經特約評論員 陳憲（上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國城市治理研究院嘉華教授）

近日，杭州市聯(lián)合黃山市、嘉興市、紹興市先后印發(fā)杭黃、杭嘉、杭紹三個一體化合作先行區(qū)建設方案，為杭州都市圈的毗鄰地區(qū)合作謀定了藍圖。這也是去年底《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃（2020~2035年）》通過以來，都市圈在具體板塊建設上出臺的又一重要文件。

同城化是區(qū)域一體化的基本形態(tài)之一。同城化與區(qū)域一體化互為因果。中國區(qū)域一體化水平最高的珠三角和長三角正形成多個同城化的故事。例如，珠三角的廣佛同城化、深莞同城化。上海都市圈正在推進兩個層面的同城化：其一，主城區(qū)與新城區(qū)同城化；其二，上海與近滬周邊城市同城化。

主城區(qū)與新城區(qū)同城化

上海都市圈同城化要從上海都市圈整體結構上進行把握。研究表明，都市圈空間特征主要是，圈層結構、多中心和集群。都市圈的空間特征有著一般性。例如，上海都市圈主城區(qū)、新城區(qū)和同城（化）區(qū)圈層結構的演化邏輯，和其他國際大都市，如紐約、東京、倫敦、巴黎和首爾等，是基本一致的。在不同圈層形成各自的中心是必然的。人民廣場是上海主城區(qū)的中心；五個綜合性節(jié)點城市是新城區(qū)的中心；蘇州、南通和嘉興的中心城區(qū)是同城化區(qū)域的中心；虹橋國際開放樞紐則是上海都市圈的中心。

城市首先是有居住集群，然后就有商業(yè)集群、產業(yè)（制造業(yè)）集群、商務（服務業(yè)）集群和創(chuàng)新集群等。唯有集群，才能產生專業(yè)化和規(guī)模經濟效應，實現(xiàn)共建共治共享的目的。有著一定發(fā)展水平差異的圈層結構，不同規(guī)模的城市中心和連綿起伏的各式集群，展示了都市圈同城化的生動圖景。

2017年末，國務院批復的《上海市城市總體規(guī)劃（2017~2035年）》明確提出，將位于重要區(qū)域廊道上、發(fā)展基礎較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個新城，培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市。

2021年年初，上海市政府結合貫徹“十四五”規(guī)劃和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（下簡稱《規(guī)劃綱要》），下發(fā)《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》，將五個新城高水平規(guī)劃建設提上重要議事日程，并進入實質性推進階段。五個新城的規(guī)劃建設目標是基本形成獨立的城市功能，在長三角城市網絡中初步具備綜合性節(jié)點城市的地位，亦即在長三角城市體系中增加五座相當于地級市的中等城市。

五個新城與主城區(qū)的同城化將以職住平衡為基本要求，同時做到產城融合、功能完備、生態(tài)宜居、交通便利和治理高效。五個新城在產業(yè)發(fā)展、公共服務、綜合交通和環(huán)境治理等方面做到集中規(guī)劃、全面賦能，不僅與主城區(qū)功能互補、相互賦能，五個新城之間也將功能互補。特別要強調的是，與原來的衛(wèi)星城、郊區(qū)新城不同，五個新城不是簡單承接主城區(qū)人口和功能疏解，而是按照集聚百萬人口規(guī)模、形成獨立功能的要求，打造長三角城市網絡中的綜合性節(jié)點城市。

與周邊城市同城化

《規(guī)劃綱要》要求，發(fā)揮上海龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，加強跨區(qū)域協(xié)調互動，提升都市圈一體化水平，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構建區(qū)域聯(lián)動協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調發(fā)展新格局。

長三角全域是蘇浙皖滬三省一市，35.8萬平方公里，共41個地級及以上城市。考慮到區(qū)域一體化發(fā)展的階段性，《規(guī)劃綱要》提出了以其中27個城市為中心區(qū)，輻射帶動長三角地區(qū)高質量發(fā)展的構想。在中心區(qū)，又有從城市到都市圈，再到城市群三個層次的空間結構?！兑?guī)劃綱要》指出，加快上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設，并推進和加強它們之間的協(xié)調聯(lián)動。例如，加強南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調發(fā)展的典范；推動杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對接和分工合作，實現(xiàn)杭紹甬一體化。長三角一體化的最終目標，是高水平打造長三角世界級城市群。

在區(qū)域一體化的空間結構中，都市圈處于核心地位，是科技創(chuàng)新策源，新興產業(yè)集聚，公共政策協(xié)同，生態(tài)和社會治理，以及公共服務均等化的基本載體。隨著城市化水平的日益提高，長三角的城市群和都市圈都將在演化中形成新的組合，城市群和都市圈的數(shù)量都有可能增加。都市圈是現(xiàn)代經濟社會功能區(qū)，通常是跨行政區(qū)劃、跨都市圈，甚至跨城市群的，其邊界是彈性的，“你中有我，我中有你”是常態(tài)。現(xiàn)階段，上海都市圈同城化的第二個層面，即上海與周邊城市同城化，主要是上海與蘇州、南通和嘉興的同城化。

無論是主城區(qū)與新城區(qū)同城化，還是上海和周邊城市同城化，其實現(xiàn)目標和推進途徑是基本相同的。筆者認為，交通互聯(lián)，產業(yè)共“鏈”，生態(tài)共建，社會共治和民生共享，是同城化可資評價的主要目標。推進同城化，就是要朝著這些目標，通過利用市場機制和政府作用雙重力量，多管齊下，逐步加以實現(xiàn)。

推動同城化舉措

交通互聯(lián)是同城化的基礎。在區(qū)域一體化和都市圈同城化的背景下，從區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調的角度，解決交通基礎設施建設矛盾，合理配置跨界地區(qū)的交通基礎設施，是上海都市圈規(guī)劃建設和促進都市圈協(xié)調發(fā)展的重要內容。上海都市圈交通基礎設施互聯(lián)互通仍然存在不足，主要是，現(xiàn)有供給能力不足，硬件設施水平有待進一步提高；統(tǒng)籌協(xié)調不足，交通網絡一體化尚未實現(xiàn)；管理體制機制與相關法律法規(guī)不夠完善。未來一個時期，上海都市圈交通網絡建設，要加快推進都市圈交通規(guī)劃編制；要構建多層次、一體化的交通網絡；要推進信息互聯(lián)互通及新技術創(chuàng)新應用；要探索建立都市圈群交通運輸一體化協(xié)調機制。

上海都市圈內各城市產業(yè)基礎良好、門類品種齊全、發(fā)展水平較高，處于國內一流先進制造業(yè)基地和國際制造業(yè)產業(yè)分工前沿，產業(yè)優(yōu)勢明顯。都市圈內城市層級結構合理，各城市形成了一批自己的優(yōu)勢行業(yè)和特色產業(yè)，為進一步發(fā)揮上海都市圈的輻射帶動作用提供了良好條件。

社會共治既是都市圈有機協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，又是整合社會資源優(yōu)化配置的必然選擇，乃至是社會治理現(xiàn)代化的題中應有之義。伴隨著公共事務日益復雜化，特別是新時期的社會治理日益要求跨越行政區(qū)劃，以解決區(qū)域協(xié)同治理問題。無論是已有基礎還是現(xiàn)實前景，上海都市圈社會治理同城化都具備較為扎實的基礎，主要表現(xiàn)在：初步建立常態(tài)化合作體制機制；正在構建有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境。同時也面臨著諸多體制機制方面的限制，集中表現(xiàn)在行政區(qū)劃壁壘、治理目標差異和利益博弈困境等方面。

推進上海都市圈社會治理一體化的總體原則是，要在理念上突破“行政區(qū)劃”對管理體制和資源配置的限制，強調在“跨域”的場景中進一步完善體制機制、健全組織結構、強化技術突破，從而形成有利于社會治理資源合理配置、治理能力高效產出的現(xiàn)實環(huán)境。具體而言，要深化上海都市圈社會治理一體化的發(fā)展路徑，著力構建應急管理合作系統(tǒng)，暢通都市圈內突發(fā)事件信息共享渠道，建立應急隊伍和應急資源的聯(lián)合響應機制，切實推進共建共治。同時，進一步完善體制機制，建立健全上海都市圈社會治理一體化聯(lián)動機制，協(xié)同強化流動人口管理和服務、公共安全治理等。

依托長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，上海都市圈在綠色發(fā)展上應實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，其中的關鍵是要探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護制度，包括加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護和主要水體生態(tài)管控制度，加快建立生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”（統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標準、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法）制度，探索建立跨區(qū)域生態(tài)項目共同投入機制，以及探索碳達峰協(xié)同機制等生態(tài)治理新機制。其中，“三統(tǒng)一”制度是上海都市圈生態(tài)環(huán)境領域協(xié)同發(fā)展的核心任務。

上海都市圈在生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治等協(xié)同發(fā)展措施上有待進一步提升，目前的主要薄弱環(huán)節(jié)是，都市圈內部各地區(qū)的規(guī)劃不協(xié)調；滬蘇浙皖之間的環(huán)保標準不統(tǒng)一；滬蘇浙皖之間環(huán)境信息共享機制尚未形成。為此，要建立政府間的工作協(xié)調與利益共享機制；要統(tǒng)一環(huán)境管理標準，加強信息共享；要發(fā)展綠色金融，助力綠色發(fā)展；要通過生態(tài)產品價值轉化，探索可持續(xù)的生態(tài)保護機制。