東西兩個(gè)“圈”，為何互動頻頻？

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：攝圖網(wǎng)

建設(shè)都市圈，關(guān)鍵在于推動資源要素的自由流動和高效配置。生產(chǎn)要素為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，催生了跨行政區(qū)配置的需求。但現(xiàn)實(shí)中地區(qū)之間政策標(biāo)準(zhǔn)各有差異，影響到生產(chǎn)要素自由流動。

如何突破行政壁壘和體制機(jī)制障礙，真正實(shí)現(xiàn)跨市乃至跨省的區(qū)域一體化發(fā)展？

作為國家層面批復(fù)同意的第一個(gè)都市圈發(fā)展規(guī)劃，南京都市圈尤為注重同城化制度創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同、跨界融合打開了“一扇門”。

今年4月，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》正式公布。隨后的兩個(gè)月，南京都市圈迎來了來自成都都市圈的“取經(jīng)團(tuán)”。

先是四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（下稱“四川省同城化辦”）相關(guān)人員赴南京都市圈考察、座談交流；后來，四川省同城化辦又邀請《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》專家組負(fù)責(zé)人之一、中科院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯到成都開講座，用兩個(gè)多小時(shí)分享了南京都市圈的發(fā)展規(guī)劃和同城化路徑。

從兩個(gè)“圈”頻繁的互動內(nèi)容中，我們看到了國內(nèi)都市圈在制度創(chuàng)新上所做的努力。

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區(qū)域一體化發(fā)展有諸多好處。比如，通過優(yōu)勢互補(bǔ)、專業(yè)分工，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的累積效益；當(dāng)提高空間密度，產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)更大范圍配置和價(jià)值鏈延伸時(shí)，能夠促進(jìn)范圍經(jīng)濟(jì)；交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，降低了要素的時(shí)空流動成本；以及，更多區(qū)域和市民能夠因此共享發(fā)展紅利……

然而，好處如此之多，并不是各地區(qū)都能達(dá)成一體化發(fā)展的共識。大家來自不同的城市、區(qū)域，信息不完全互通，文化風(fēng)俗有別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有差異，各自內(nèi)心都還有擔(dān)心資源被搶走、收益被分走的“小九九”。

陳雯非常強(qiáng)調(diào)“溝通”在一體化發(fā)展中的重要性：“溝通好像浪費(fèi)時(shí)間，但非常必要，它是相互了解的過程。最怕的是‘你好我好大家好’，大家都避而不談。如果大家坐下來好好‘吵架’，這個(gè)事情反而會有進(jìn)展。”

長三角區(qū)域合作協(xié)同機(jī)制由來已久，也為南京都市圈協(xié)調(diào)機(jī)制的建立提供了基本框架。

南京都市圈示意圖 圖片來源：馬鞍山日報(bào)

陳雯回憶，上世紀(jì)60年代成立過“華東局”，隨后的80年代還出現(xiàn)過“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)辦公室”，這類機(jī)構(gòu)最終不了了之的原因，都是“權(quán)利不明晰”，無法協(xié)調(diào)省委書記、省長一級，也就不能做好規(guī)劃、協(xié)調(diào)工作。

所以，自2008年起，長三角政府層面實(shí)行決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運(yùn)作”的區(qū)域合作機(jī)制。確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會明確任務(wù)方向、聯(lián)席會議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會議辦公室和重點(diǎn)專題組具體落實(shí)”的機(jī)制框架。

2018年1月底，由上海牽頭江蘇、浙江、安徽三省共同組建的長三角區(qū)域合作辦公室（下稱“長三辦”），成為長三角一體化進(jìn)程中第一個(gè)跨行政區(qū)劃的官方常設(shè)機(jī)構(gòu)。

圖片來源：澎湃新聞

《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計(jì)劃（2018-2020年）》，就是長三辦最重要的“作品”。三年過去，今年6月初，2021年度長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議在江蘇無錫召開，審議通過了長三角一體化發(fā)展新一輪三年行動計(jì)劃。

三省一市共同設(shè)立跨行政區(qū)域的常設(shè)機(jī)構(gòu)，三省一市干部統(tǒng)一集中辦公，這是一次行政體制上的大突破。

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目前，南京都市圈雖然沒有成立正式的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但也沿用了決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三級運(yùn)作機(jī)制的組織架構(gòu)。

決策層顧問由各成員城市書記、市長、分管副市長組成，工作平臺為“南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議”，由南京都市圈市長峰會升格而來。

圖片來源：陳雯提供

從上圖可以看出，2007年，南京都市圈成員就在討論南京都市圈的建設(shè)，為南京都市圈的跨區(qū)域合作提升了效率。共識達(dá)成后，近幾年才開始具體探討交通、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、跨界地區(qū)合作等協(xié)作的具體方向。

成都都市圈在體制機(jī)制上的變革，也在集中顯現(xiàn)。

2020年初，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立；同年7月，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室揭牌，四市選派骨干力量集中辦公；目前，《成德眉資同城化綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案》正在編制中，成都都市圈正在探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離；時(shí)至今日，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室已召開三次會議。

在清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究中心主任盧慶強(qiáng)看來，目前國內(nèi)市場的體制限制，究其根源大都來自地方政府之間的行政壁壘，都市圈戰(zhàn)略正是破除壁壘，推動統(tǒng)一開放市場的形成，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動的主要含義。

所以，“培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈”，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施的升級，更是制度的現(xiàn)代化。

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在體制機(jī)制創(chuàng)新基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域發(fā)展將深刻受益。

《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》重點(diǎn)提出，要“推動省際毗鄰區(qū)域一體化發(fā)展和探索建設(shè)跨區(qū)域合作發(fā)展平臺”。陳雯認(rèn)為，這既是地區(qū)迫切需要解決的發(fā)展問題，也是最容易看到一體化成效的方面。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

所謂毗鄰地區(qū)，即跨越行政區(qū)劃的交界地帶。這些地帶往往地理相近、資源相似、產(chǎn)業(yè)相近、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也普遍相當(dāng)，但由于行政邊界的制約，跨區(qū)域協(xié)同、要素流動往往面臨障礙。

無論是南京都市圈還是成都都市圈，都明確要從毗鄰地區(qū)著手，將其作為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。

南京都市圈明確打造頂山-汊河、浦口-南譙、江寧-博望3個(gè)省際毗鄰的跨界一體化發(fā)展示范區(qū)。成都都市圈目前提出8個(gè)毗鄰區(qū)域，立足資源稟賦、發(fā)展環(huán)境和比較優(yōu)勢組團(tuán)發(fā)展。

不過，兩個(gè)都市圈各有特征。四川省同城化辦公服生態(tài)組組長王曉芬告訴城叔，南京都市圈的省市級交界地帶以工業(yè)園區(qū)為主，西部地區(qū)則以農(nóng)業(yè)或農(nóng)旅融合為主。

不同的是產(chǎn)業(yè)，相同的是從毗鄰地區(qū)實(shí)現(xiàn)率先突破的“指揮棒”。

從南京都市圈考察回來后，四川省同城化辦創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)組組長周世剛對南京浦口區(qū)-滁州南譙區(qū)共建的一體化產(chǎn)業(yè)合作園印象深刻。

浦口和南譙，一衣帶水，隔河相望。這里是《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》點(diǎn)名支持的6個(gè)省際毗鄰區(qū)域之一。

浦口的比較優(yōu)勢是什么？集成電路產(chǎn)業(yè)。短板呢？土地資源日趨緊張，尤其工業(yè)用地指標(biāo)，使其與不少優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目擦肩而過。而土地，恰恰是南譙最突出的稟賦。

據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，南譙、浦口按8:2比例共同出資5億元成立南浦合作開發(fā)有限公司，在南譙經(jīng)開區(qū)共建1000畝產(chǎn)業(yè)合作特色園區(qū)，兩地共同參與設(shè)立規(guī)模20億元的南京都市圈國家中小企業(yè)發(fā)展子基金，實(shí)現(xiàn)“研發(fā)在浦口，生產(chǎn)在南譙”的合作機(jī)制。同時(shí)，城叔了解到，對于合作園區(qū)的項(xiàng)目稅收區(qū)級留成部分，南譙和浦口按7:3進(jìn)行分成。

新的合作機(jī)制之下，各方積極性被充分調(diào)動。企業(yè)免去外地建廠的奔波之苦，南譙產(chǎn)業(yè)升級帶動就業(yè)，浦口“無中生有”拓展了產(chǎn)業(yè)空間。雙方創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益“捆綁”，兩地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展隨之而來。

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同樣是以產(chǎn)業(yè)為抓手，同樣是嘗到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“甜頭”，成都都市圈毗鄰地區(qū)的行政邊界也在一點(diǎn)點(diǎn)被“擦除”。

圖片來源：張建 攝

這幾年，王曉芬去彭州敖平鎮(zhèn)與什邡馬井鎮(zhèn)考察過很多次，那里是國內(nèi)川芎最大的產(chǎn)區(qū)，“川芎是一種中藥植物，其價(jià)格從2019年的13.5元/公斤漲到了今年的34元/公斤。”

價(jià)格翻番，怎么做到的？彭州敖平-什邡馬井，田挨田、地挨地，土質(zhì)、水質(zhì)、氣候都非常適合川芎生長。兩地的川芎產(chǎn)量占全國70%以上，妥妥掌握了定價(jià)權(quán)，本是件好事。

但由于之前敖平鎮(zhèn)、馬井鎮(zhèn)分屬兩個(gè)地級市，在川芎種植、培育、市場營銷方面，各自為陣，不僅藥材品質(zhì)得不到保證，收購季節(jié)還互相壓價(jià)，導(dǎo)致雙方農(nóng)戶的收入大打折扣。

后來，敖平鎮(zhèn)、馬井鎮(zhèn)從機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，共同組建專業(yè)合作社，共同建設(shè)彭什川芎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，彭什兩地?cái)y手打造同一個(gè)川芎品牌。“1+1＞2”的局面，正在成型。

據(jù)王曉芬介紹，下一步，彭州、什邡兩市正考慮在敖平-馬井地區(qū)進(jìn)一步突破經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)“深度”融合面臨的瓶頸，探索構(gòu)建彭什川芎現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園“管委會+園區(qū)國有平臺公司”模式，破除行政區(qū)“隱形藩籬”，帶動兩地發(fā)展。

統(tǒng)觀兩個(gè)都市圈的建設(shè)，均以打破省、市間的行政壁壘為鑰。

制度創(chuàng)新，應(yīng)該是打造雖有行政邊界、但能超越行政邊界的一體化發(fā)展環(huán)境。關(guān)于此，學(xué)界一直呼聲不斷。

上海交通大學(xué)特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘曾說，當(dāng)前中國都市圈和城市群發(fā)展碰到最大的障礙在于，各個(gè)地方以各省、各直轄市、各地級市為單位分別制定自己的發(fā)展規(guī)劃，在人口、土地、基礎(chǔ)設(shè)施等方面各行其是，且過多強(qiáng)調(diào)競爭關(guān)系，不論是長三角、京津冀，還是成渝等城市群、都市圈都亟需打破行政邊界帶來的制約。

行政有界限，發(fā)展無邊界?？鐓^(qū)域發(fā)展，難，但意義深遠(yuǎn)。