每經(jīng)專訪中國財科院院長劉尚希：赤字率、專項債微調(diào)反映公共風(fēng)險有所降低，財政政策適配性調(diào)整增強宏觀確定性

每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 陳旭    

劉尚希精彩觀點：

● 隨著今年我國經(jīng)濟運行逐步恢復(fù)正常，財政對沖風(fēng)險的壓力有所減緩，所以赤字率、地方政府債務(wù)等有一定微調(diào)，但財政政策方向上并沒有出現(xiàn)大的調(diào)整。

● 去年部分財政支出還在持續(xù)發(fā)揮作用，而疫情風(fēng)險又得到緩解，因此今年地方政府專項債規(guī)模沒有必要再加碼，可以略微減少一點。

● 對市場主體來說，宏觀確定性增強了，企業(yè)就會有良好的預(yù)期，像公平競爭、市場化配置等問題，都可以通過改革來增強宏觀確定性。

3月5日，李克強總理向十三屆全國人大四次會議作政府工作報告時指出，今年要保持宏觀政策連續(xù)性穩(wěn)定性可持續(xù)性，促進經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。

政府工作報告強調(diào)，今年要在區(qū)間調(diào)控基礎(chǔ)上加強定向調(diào)控、相機調(diào)控、精準調(diào)控。宏觀政策要繼續(xù)為市場主體紓困，保持必要支持力度，不急轉(zhuǎn)彎，根據(jù)形勢變化適時調(diào)整完善，進一步鞏固經(jīng)濟基本盤。

2021年，我國赤字率擬按3.2%安排、不再發(fā)行抗疫特別國債、對地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長7.8%……

政府工作報告中一系列財政政策的調(diào)整背后有哪些考慮？如何進一步緩解地方財政收支的壓力？如何看待今年經(jīng)濟增長目標？

在全國兩會召開期間，每經(jīng)頭條特別推出“奮斗中國·兩會高見”欄目。全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在接受《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪時表示，隨著今年我國經(jīng)濟運行逐步恢復(fù)正常，財政對沖風(fēng)險的壓力有所減緩，具備了適當降低赤字率的條件，當前赤字率、地方政府債務(wù)等都有微調(diào)，但政策方向并沒有出現(xiàn)大的調(diào)整。

財政支出結(jié)構(gòu)微調(diào)反映出公共風(fēng)險有所變化

NBD：去年我國成為全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體，今年政府工作報告設(shè)定了6%以上的經(jīng)濟增長目標，您如何判斷今年的經(jīng)濟運行情況？

劉尚希：去年沒有設(shè)定具體的經(jīng)濟增長預(yù)期目標，是基于疫情的高度不確定性。

而今年疫情可控性大大增強，設(shè)定了預(yù)期目標，這有助于讓大家聚焦經(jīng)濟發(fā)展，推動科技創(chuàng)新，增強經(jīng)濟內(nèi)生的動力。從這點來講，設(shè)定預(yù)期目標可以讓全社會有一個明確的心理預(yù)期，堅定發(fā)展信心。

當然我們也要看到，當前設(shè)定的增長目標不是一個指令性任務(wù)，而是一個預(yù)期的結(jié)果，這樣可以避免地方層層加碼。為什么是6%以上的目標，有一個重要的因素是基數(shù)效應(yīng)：因為2020年受疫情沖擊，全年經(jīng)濟增速只有2.3%，尤其是一季度出現(xiàn)負增長，因此今年一季度同比可能會出現(xiàn)高增長。

今年的經(jīng)濟增長不能簡單與上一年比較，或許與2019年的情況相比更為合適，實際上，要連續(xù)幾年來看，會更容易搞清當前的經(jīng)濟走勢。

另一個考量是，設(shè)定6%以上，是因為疫情在我們國家已得到良好的控制，增強了國內(nèi)的宏觀確定性。我認為這是一個大前提，經(jīng)濟復(fù)蘇的這種勢頭可以進一步延續(xù)。原來受到嚴重沖擊的聚集性消費，可以進一步得到釋放。

NBD：政府工作報告指出，今年赤字率擬按3.2%左右安排，同時不再發(fā)行抗疫特別國債，您如何看待赤字率等相關(guān)財政政策的安排？

劉尚希：對于赤字率和地方債務(wù)的安排，首先要把財政政策放到宏觀政策的大框架里來觀察和認識。財政政策是重要的宏觀政策，會根據(jù)不同時期、不同年度的情況變化，進行相應(yīng)的調(diào)整，也就是相機抉擇。

總的來說，隨著今年我國經(jīng)濟運行逐步恢復(fù)正常，財政對沖風(fēng)險的壓力有所減緩，具備適當降低赤字率的條件，所以赤字率、地方政府債務(wù)等有一定微調(diào)，但財政政策方向上并沒有出現(xiàn)大的調(diào)整。

從原理上來講其實很簡單，就是財政風(fēng)險和公共風(fēng)險的權(quán)衡。

公共風(fēng)險通常表現(xiàn)為經(jīng)濟社會領(lǐng)域的風(fēng)險，比如說疫情風(fēng)險、經(jīng)濟下滑風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險等，這些公共風(fēng)險的強度決定了財政風(fēng)險的強度，也就決定了財政對沖的力度。公共風(fēng)險越大，財政對沖的力度就越大，財政風(fēng)險就越高，意味著赤字、債務(wù)這些指標就會上去。

從2020年情況看，除1~2月、7月和10月以外，其他各月財政支出均高于財政收入

我們現(xiàn)有財政政策的調(diào)整變化也是根據(jù)公共風(fēng)險的強度來進行的，當前公共風(fēng)險水平跟歷史情況相比，依然比較高，不確定、不穩(wěn)定的因素多；但與去年相比，公共風(fēng)險的水平則明顯下降。

另外，可以從公共風(fēng)險的結(jié)構(gòu)去觀察財政支出結(jié)構(gòu)的變化。

在預(yù)算安排上，財政支出主要是奔著風(fēng)險去的，哪個領(lǐng)域的風(fēng)險大，哪個領(lǐng)域的支出安排就會增多。比如去年，公共衛(wèi)生領(lǐng)域風(fēng)險突發(fā)，那么衛(wèi)生健康支出就會大幅上升；科技方面“卡脖子”的風(fēng)險較大，財政在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的投入也會隨之增加。

2020年，財政對沖公共風(fēng)險的重心放在疫情方面，兼顧其他風(fēng)險。去年的財政政策反映出一個明顯特征，即對疫情風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險、民生風(fēng)險和外部風(fēng)險等各種風(fēng)險進行權(quán)衡和排序，通過風(fēng)險排序來確定財政政策的重心和首要目標。

由于實施大規(guī)模減稅降費及應(yīng)對疫情需要，2020年我國財政支出與財政收入間的差額較前兩個年度有所擴大

從這個原理可以看出，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與公共風(fēng)險的變化，是不斷去適配的。財政支出可以說是公共風(fēng)險的指向標，即財政支出跟著風(fēng)險在走，支出結(jié)構(gòu)也會隨著風(fēng)險結(jié)構(gòu)變。

NBD：今年地方政府專項債擬安排3.65萬億元，比去年減少1000億元，您認為今年專項債的調(diào)整是基于哪些考慮？

劉尚希：這與財政支出跟著風(fēng)險走是同樣一個道理。

不論是中央債務(wù)還是地方債務(wù)，都是奔著風(fēng)險而去的，風(fēng)險大了，債務(wù)規(guī)模就會上升。

比如地方政府專項債，形成地方的支出，用于疫情防控、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生等等。疫情風(fēng)險百年一遇，所以去年專項債達到了歷史的高點。

目前來看，去年的這部分支出還在持續(xù)發(fā)揮作用，同時在疫情風(fēng)險得到緩解的情況下，專項債規(guī)模沒有必要再加碼，可以略微減少一點。

實際上，今年專項債的力度也并不小，比去年的高點只減少了1000億元。要注意到，目前拉動經(jīng)濟的方式正在調(diào)整轉(zhuǎn)變，投資的拉動作用有所減弱，更注重的是激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力和活力，促進民間投資等方面。

用宏觀政策連續(xù)性穩(wěn)定性來改善市場預(yù)期

NBD：《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報告》指出，2021年，匯總中央和地方預(yù)算，全國一般公共預(yù)算收入197650億元，增長8.1%。您如何看待今年的預(yù)算收入目標？

劉尚希：我認為這是能夠?qū)崿F(xiàn)的，去年全國財政收入比上年下降3.9%，在此基數(shù)上增長8.1%，并不是很高。2021年的預(yù)算收入與2019年相比，增幅并不會太大。

NBD：2020年設(shè)立了財政直達資金機制，今年的政府工作報告提出建立常態(tài)化財政資金直達機制并擴大范圍，將2.8萬億元中央財政資金納入直達機制，規(guī)模明顯大于去年。您如何看待納入直達機制的資金增多？

劉尚希：這主要還是解決地方的財政風(fēng)險問題。目前地方財政運行比較緊張，從今年來看，地方新增可用財力增幅可能不如去年，2020年新增財力的同比增幅是比較高的，今年因為做了相應(yīng)的調(diào)整，同比增速沒有去年高。

在地方財力仍比較緊張的情況下，要做好地方財政?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)“三保”工作，就有必要加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付的力度，同時通過資金直達的方式，可以更快、更有效地對沖地方的財政風(fēng)險，為地方財政運行注入確定性。

NBD：您曾多次強調(diào)，當外部環(huán)境存在較大不確定性或公共風(fēng)險水平上升時，企業(yè)成本會出現(xiàn)普遍上升態(tài)勢。您認為財政政策應(yīng)當如何對沖公共風(fēng)險？

劉尚希：不確定性是確定性的反面。如果宏觀確定性增強，市場主體的預(yù)期改善，大家就能安下心來，企業(yè)就會有長期打算。假如宏觀不確定性越大，市場主體就很難有長期打算，甚至隨時可能退出市場。

所以，宏觀確定性是極其重要的。對企業(yè)來說，首先關(guān)注的就是宏觀確定性將會怎么樣。在宏觀不確定性增大的情況下，企業(yè)很多事情都干不了，或者即使能干也會是基于短期的考慮。

如何才能增強宏觀確定性？我認為首要因素是深化改革，尤其是體制機制方面的改革。對于市場主體來說，這能夠增強他們的信心。宏觀確定性增強了，企業(yè)就可預(yù)期了。比如像公平競爭、市場化配置等問題，這些都可以通過改革來增強宏觀確定性，進而增強市場主體長期發(fā)展的預(yù)期。

其次，宏觀政策是“到什么山唱什么歌”，具備相機調(diào)控的特點。要強調(diào)的是，宏觀政策調(diào)整也好，變化也好，都應(yīng)有一個邏輯，這應(yīng)該是可預(yù)期的。企業(yè)會根據(jù)這個邏輯去預(yù)判宏觀政策的調(diào)整方向。

如果宏觀政策是不確定的，或者不可預(yù)期、難以預(yù)期的情況，對市場的負面影響就比較大，企業(yè)行為就會紊亂。

因此，今年政府工作報告特別強調(diào)宏觀政策不急轉(zhuǎn)彎，要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性，基于此，財稅政策就會按照“不急轉(zhuǎn)彎”的要求進行系統(tǒng)性梳理，既要保持和鞏固優(yōu)惠性幫扶措施的效果，又要有序退出部分臨時性政策，盡量減少短期的調(diào)控性政策，同時積極完善具有長期效應(yīng)的制度性政策，推動形成全國統(tǒng)一、公平的市場環(huán)境，為各類市場主體提供更加穩(wěn)定的政策預(yù)期。

再者，要應(yīng)對國際大環(huán)境的變化。全球市場還在波動起伏，比如大宗商品價格的波動、匯率波動、大國博弈等因素都會給世界經(jīng)濟帶來不確定性。在這種情況下，宏觀政策要增強企業(yè)預(yù)期，要通過市場給企業(yè)增加一些對沖波動的手段和工具。

記者手記 | 財政政策提質(zhì)增效將助力市場主體青山常在

在剛過去的2020年，我國積極的財政政策更加積極有為，特殊時期采取特殊舉措，將赤字率從2.8%提高至3.6%以上，并發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，全年新增減稅降費超2.6萬億元……

一系列財政措施及時出臺，有效對沖了經(jīng)濟下行壓力，在助企紓困方面發(fā)揮了極大的效力。

疫情蔓延初期，全國財政收入一度大幅下滑，收支矛盾異常突出，地方財政運轉(zhuǎn)尤為困難。隨著各項舉措落地見效，我國財政運行逐季好轉(zhuǎn)，預(yù)算執(zhí)行總體良好。

2021年是“十四五”開局之年，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)進程中具有特殊重要意義的一年。按照政府工作報告“積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)”的總體要求，今年將有2.8萬億元中央財政資金納入直達機制，規(guī)模明顯大于去年。同時，“確保基本民生支出只增不減”的要求，將助力市場主體青山常在、生機盎然。

記者：張鐘尹

編輯：陳旭

視覺：鄒利

排版：陳旭 馬原