對話徐林：“十四五”時(shí)期的增長、開放與城鄉(xiāng)

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：攝圖網(wǎng)

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》日前已經(jīng)十九屆五中全會審議通過，按照慣例，國家發(fā)改委將在此基礎(chǔ)上制定完成“十四五”規(guī)劃綱要，并由國務(wù)院提交明年全國兩會審議，審議通過后正式對外公布。

“十四五”規(guī)劃作為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的開局規(guī)劃，作為向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年規(guī)劃，被賦予了更多內(nèi)涵和意義。

開局，既是最重要的，也是最難的。站在2020最后的時(shí)間關(guān)口，開門問策與充分討論將有利于掃除發(fā)展障礙，做到有效應(yīng)對當(dāng)前、科學(xué)謀劃未來，從而推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)這艘大船行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

從主持起草“十三五”規(guī)劃轉(zhuǎn)身成為一名市場投資人，中美綠色基金董事長徐林似乎有更多理由關(guān)心國家政策的科學(xué)性和合理性——因?yàn)橥顿Y是投未來的事業(yè)，投資能否成功，會受到政策不確定性的實(shí)質(zhì)性影響。

和時(shí)下一些流行觀點(diǎn)不同，徐林主張，五年發(fā)展規(guī)劃綱要應(yīng)該設(shè)立一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期目標(biāo)，“因?yàn)檫@是一個(gè)最綜合的反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)變化的綱領(lǐng)性指標(biāo)”，經(jīng)濟(jì)增長速度與高質(zhì)量發(fā)展并不對立。

在他看來，我國未來十年的潛在增長率只有5%左右，要充分實(shí)現(xiàn)潛在增長率并盡可能延續(xù)較長的增長平臺期，需要從五個(gè)方面加快改革、尋找出路。

值得注意的是，作為中國入世談判的參與者，徐林樂見RCEP的正式簽署，但他同時(shí)提醒，高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定所涉及的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、勞工權(quán)益、國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、公平貿(mào)易等問題并沒有全面涉及，未來構(gòu)建新發(fā)展格局，需要前瞻性地研究解決之道。

今年還是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的目標(biāo)年，作為牽頭起草者，徐林如何評價(jià)這份綱領(lǐng)性文件的實(shí)施效果？下一步城市化如何深度推進(jìn)？最有效的區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制又是什么？

帶著這些問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（下稱“NBD”）與徐林展開了對話。

中美綠色基金董事長 徐林 圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝

人物名片

中美綠色基金董事長徐林，1989年從南開大學(xué)研究生畢業(yè)后進(jìn)入原國家計(jì)委長期規(guī)劃司工作，歷任國家發(fā)改委財(cái)政金融司司長、發(fā)展規(guī)劃司司長，國家城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，2018年10月加入中美綠色基金。

曾參與中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展多個(gè)五年計(jì)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策、重大產(chǎn)業(yè)政策制定，主持國家“十三五”規(guī)劃編制，參與中國加入世界貿(mào)易組織談判，專門負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策和工業(yè)補(bǔ)貼談判。參與財(cái)政金融領(lǐng)域重大改革方案制定，以及資本市場特別是債券市場、私募股權(quán)投資市場的發(fā)展、制度建設(shè)和監(jiān)管，曾任三屆中國證監(jiān)會發(fā)審委委員。

01

“一個(gè)國家的五年發(fā)展規(guī)劃綱要應(yīng)該有一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期目標(biāo)，因?yàn)檫@是一個(gè)最綜合的反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)變化的綱領(lǐng)性指標(biāo)”

NBD：十九屆五中全會審議通過的“十四五”規(guī)劃建議沒有提具體增長目標(biāo)，引發(fā)廣泛討論。這是否意味著未來五年我們會“去數(shù)字”發(fā)展？進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，“提不提數(shù)字”好像成了一個(gè)問題？

徐林：這次十九屆五中全會提出的“十四五”規(guī)劃建議的確沒有提出未來五年發(fā)展的具體增長目標(biāo)，有人認(rèn)為是亮點(diǎn)，也有人認(rèn)為是不足。我個(gè)人覺得，中央的五年規(guī)劃建議，重點(diǎn)是為國務(wù)院編制五年規(guī)劃綱要提供可遵循的指導(dǎo)，重點(diǎn)是為五年規(guī)劃綱要編制以及中央各部門、地方政府編制五年規(guī)劃畫出方向、重點(diǎn)、原則、路徑，五年規(guī)劃建議不提出經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)，不代表五年規(guī)劃綱要也不提具體的預(yù)期增長目標(biāo)，對此還值得進(jìn)一步觀察和研討。

我個(gè)人的職業(yè)生涯主要與規(guī)劃有關(guān)，參與了多個(gè)國家五年規(guī)劃的編制，或許比較保守或教條。我個(gè)人主張一個(gè)國家的五年發(fā)展規(guī)劃綱要應(yīng)該有一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期目標(biāo)，因?yàn)檫@是一個(gè)最綜合的反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)變化的綱領(lǐng)性指標(biāo)。

預(yù)期性增長目標(biāo)并不是指令性或約束性指標(biāo)，只是一種期待和愿望，如果因?yàn)樘厥庠驅(qū)崿F(xiàn)不了，是可以向各級人代會進(jìn)行解釋的。經(jīng)濟(jì)增長速度與高質(zhì)量發(fā)展并不是對立的。設(shè)定過高的增長目標(biāo)，并按指令性目標(biāo)的要求千方百計(jì)地去實(shí)現(xiàn)，不惜犧牲環(huán)境質(zhì)量、不惜大規(guī)模舉債刺激，可能導(dǎo)致負(fù)面結(jié)果，導(dǎo)致發(fā)展質(zhì)量下降。但經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展本身應(yīng)該是有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的，我們不能說經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展了，增長速度反而上不去，失業(yè)人員反而增加，這樣的高質(zhì)量發(fā)展，未必是站得住腳的。

值得重視的是，這次中央建議雖然沒有提出具體增長目標(biāo)，但提出了要在“十四五”末進(jìn)入世界銀行標(biāo)準(zhǔn)高收入國家的行列，以及2035年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平的定性要求。

特別是2035年人均GDP達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平的目標(biāo)，實(shí)際上把之前提出的本世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平的目標(biāo)，提前了十五年。我個(gè)人理解，這是一個(gè)重大的目標(biāo)變化，這一方面反映了我們過去四十多年的發(fā)展，已經(jīng)多次提前實(shí)現(xiàn)了既定發(fā)展目標(biāo)，奠定了很好的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，有條件通過努力進(jìn)一步提前實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)；另一方面也是為未來發(fā)展，提出了新的更高要求，具有鼓舞人心和士氣的效應(yīng)。

但實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)定性目標(biāo)，是需要通過具體的增長目標(biāo)來一步步實(shí)現(xiàn)的，實(shí)際要求非常高，甚至超出了我個(gè)人測算的同期潛在經(jīng)濟(jì)增長速度，實(shí)現(xiàn)起來具有較大難度，需要在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、人力資本提升、金融服務(wù)增效、經(jīng)濟(jì)社會的數(shù)字化滲透、市場化國際化法治化城市化改革等方面取得新突破，不斷拓展發(fā)展的新空間，對這些內(nèi)容，中央建議都有新的部署和要求，但要做到做好并不容易，需要付出相當(dāng)大的努力。

02

“我國未來十年的潛在增長率只有5%左右，要充分實(shí)現(xiàn)潛在增長率并盡可能延續(xù)較長的增長平臺期，出路主要在五個(gè)方面”

NBD：目前學(xué)界普遍認(rèn)為未來五年中國經(jīng)濟(jì)能夠保持5%～6%的區(qū)間增長。隨著內(nèi)外部環(huán)境變化，潛在增長率或還將下降。您認(rèn)為穩(wěn)增長的核心在哪里？從現(xiàn)實(shí)角度來說，最見成效的改革應(yīng)該落在何處？

徐林：中國的內(nèi)外發(fā)展環(huán)境都在發(fā)生變化。

從外部環(huán)境看，由于諸多因素，我國外部環(huán)境的影響有可能會持續(xù)一段時(shí)間，外需是否還能像過去一樣對中國經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮那么大作用，具有不確定性。以美國為首的部分西方國家出于各種不同目的，對中國的先進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)封鎖，可能會進(jìn)一步加劇。周邊國家的地緣政治變得更加復(fù)雜多變，有時(shí)還會變得更具對立性。此外，支撐國際貿(mào)易穩(wěn)定的多邊自由貿(mào)易體系正在經(jīng)受前所未有的考驗(yàn)，需要各國努力實(shí)現(xiàn)升級版的完善，但達(dá)成一致的難度非常大，甚至有可能被有關(guān)國家拋棄而瓦解。這些都是不利于我國未來發(fā)展的外部環(huán)境變化。

從內(nèi)部發(fā)展環(huán)境和條件看，我國勞動(dòng)年齡人口每年凈減少幾百萬，勞動(dòng)力供求關(guān)系發(fā)生了明顯變化，導(dǎo)致過去十年勞動(dòng)力成本平均每年上漲12%左右。隨著老齡人口比重持續(xù)提高，中國的儲蓄率也在下降，估計(jì)會從最高時(shí)期50%左右下降到“十四五”末40%左右。不僅如此，我國增長的約束邊界正在收緊，資源環(huán)境約束、債務(wù)杠桿約束都在收緊。此外，全要素生產(chǎn)率增速和勞動(dòng)生產(chǎn)率增速也處在下降通道。

綜合分析上述內(nèi)外部環(huán)境變化的趨勢性因素及其影響，我國未來十年的潛在增長率可能只有5%左右。要充分實(shí)現(xiàn)潛在增長率并盡可能延續(xù)較長的增長平臺期，必須努力克服上述不利影響，出路主要在于以下幾個(gè)方面：

一是通過人口政策調(diào)整和人力資本強(qiáng)化等舉措改善人力資本要素的供給條件；

二是通過深化市場化改革和實(shí)質(zhì)性減少政府的不合理政策導(dǎo)向和干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)市場化配置資源和要素，更好保護(hù)并激勵(lì)市場主體的發(fā)展動(dòng)力，提高資源配置效率和全要素生產(chǎn)率；

三是通過強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字化滲透，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，提高產(chǎn)業(yè)附加值、制造業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈抵御外部動(dòng)蕩的能力；

四是通過經(jīng)濟(jì)社會的綠色低碳轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，特別是推進(jìn)綠能變革和替代，形成可持續(xù)發(fā)展的綠色低碳發(fā)展新動(dòng)能；

五是通過積極參與全球治理和國內(nèi)治理規(guī)則改革，構(gòu)建更加合理穩(wěn)定的多邊自由貿(mào)易體系和更加友好的外部環(huán)境。

03

“RCEP展示了捍衛(wèi)自由貿(mào)易的決心和努力，但高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定所涉及的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、勞工權(quán)益、國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、公平貿(mào)易等問題并沒有全面涉及”

NBD：11月15日，歷經(jīng)8年談判的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）正式簽署，被各方寄予厚望。您如何理解RCEP？如何才能真正達(dá)成預(yù)期、不負(fù)眾望？

徐林：RCEP能夠在全球多邊貿(mào)易體系受到挑戰(zhàn)的困難時(shí)期達(dá)成一致并簽署，的確來之不易，值得祝賀。

這是一個(gè)涉及15個(gè)國家，覆蓋全球29%人口、30%國內(nèi)生產(chǎn)總值和28%貿(mào)易的自由貿(mào)易協(xié)定，這個(gè)地區(qū)也是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快最穩(wěn)定的地區(qū)，貿(mào)易投資的互補(bǔ)性較大，未來貿(mào)易拓展的潛力非常大，應(yīng)該說意義重大，給日益懷疑多邊自由貿(mào)易體系生命力的人們帶來了欣慰，也展示了這一地區(qū)國家捍衛(wèi)自由貿(mào)易的決心和努力。

但是，從多邊自由貿(mào)易體系面臨挑戰(zhàn)的主要原因和西方發(fā)達(dá)國家圍繞自由貿(mào)易體制問題的最新動(dòng)態(tài)來看，RCEP還只是一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易協(xié)定，高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定所涉及的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、勞工權(quán)益、國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、公平貿(mào)易等問題并沒有全面涉及。

我過去曾經(jīng)參與中國加入世界貿(mào)易組織的談判，專門負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策和工業(yè)補(bǔ)貼的談判，一直對多邊自由貿(mào)易體制的演變及其影響保持著興趣和觀察。我認(rèn)為這些問題在今后我們繼續(xù)與美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家開展自由貿(mào)易協(xié)定談判，以及下一步改進(jìn)完善現(xiàn)有WTO規(guī)則時(shí)，都是無法回避的問題，而且對中國的要求和約束會十分嚴(yán)格。

考慮到發(fā)達(dá)國家是我們貿(mào)易順差和主要高技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)口的主要來源地，對中國未來構(gòu)建新發(fā)展格局起著十分重要的作用，我們需要認(rèn)真研究上述問題的解決之道。最近在亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人峰會上中國宣示將考慮加入CPTPP，這是相對于RCEP而言更高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定，談判時(shí)一定會涉及這些結(jié)構(gòu)性問題。

如果想解決這些問題，需要相應(yīng)推進(jìn)國內(nèi)的結(jié)構(gòu)性改革和政策模式、政策機(jī)制的改進(jìn)。但事實(shí)上，在我國要順利解決這些改革難題并不容易，因?yàn)橛行﹩栴}并沒有形成共識，對此還需要有系統(tǒng)綜合的前瞻性研究和可操作對策。

04

“我們不能再簡單地像過去那樣刺激需求，特別是刺激投資需求。擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)應(yīng)該放在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在供給側(cè)做精做實(shí)做優(yōu)上持續(xù)發(fā)力”

NBD：近期各地推出多項(xiàng)“擴(kuò)大內(nèi)需”舉措，但有效需求仍顯不足，消費(fèi)復(fù)蘇仍在路上。在您看來，當(dāng)前的需求側(cè)問題應(yīng)該如何解？面向供給側(cè)，地方政府還應(yīng)該做什么？

徐林：首先需要澄清的是，今年的消費(fèi)需求下降，并不是趨勢性問題，而是因?yàn)橐咔橛绊憣?dǎo)致較大范圍失業(yè)和半失業(yè)，這些人至今還有一部分沒有恢復(fù)就業(yè)，他們失去了收入，靠消耗過去的儲蓄生活或不得不降低生活水平，加之政府的救助和補(bǔ)償力度不夠，失業(yè)人數(shù)增加和收入水平下降導(dǎo)致的消費(fèi)需求下降是肯定的。隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇程度日益提高，就業(yè)逐步恢復(fù)正常，這一現(xiàn)象最終會得到逆轉(zhuǎn)。

從擴(kuò)大內(nèi)需看，我國從1998年應(yīng)對亞洲金融危機(jī)時(shí)開始實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需政策，后來演變成一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持的戰(zhàn)略。擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略在國內(nèi)已經(jīng)實(shí)施20多年，政策制定者還在喊內(nèi)需不足。問題是，我國實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需政策所依據(jù)的所謂內(nèi)需不足，是不是真的“不足”？到底是什么“不足”？

我個(gè)人的研究認(rèn)為，無論是從內(nèi)需增長速度和內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)來看，我國都不能算內(nèi)需不足的國家。我國內(nèi)需（消費(fèi)需求+投資需求）增速與任何一個(gè)國家相比都不低。消費(fèi)需求如果從零售看最高名義增速曾經(jīng)達(dá)到20%以上，固定資產(chǎn)投資增速最高時(shí)達(dá)到30%左右，目前雖然增速降下來了，也依然高于全球主要經(jīng)濟(jì)體的增速。從內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)看，外需貢獻(xiàn)最高的2007年，內(nèi)需對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也在90%以上，目前在98%左右，不能算不足。

那為什么還會說內(nèi)需不足呢？主要還是指內(nèi)需中的消費(fèi)需求不足，但消費(fèi)需求年均增速其實(shí)也不算低，低的是在GDP中的占比，最低時(shí)曾經(jīng)只有40%左右，與美國差距有30個(gè)百分點(diǎn)左右。

但進(jìn)一步分析我們會發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)占比過低主要是因?yàn)槌隹谠鏊俸屯顿Y增速明顯高于消費(fèi)增速，與加入世貿(mào)組織后貿(mào)易環(huán)境改善和國家處于發(fā)展中階段有關(guān)，也與社保體系不完善，老百姓預(yù)防性存款傾向較高有關(guān)，具有一定的階段性特征。近年來由于出口增速和投資增速都明顯下降且下降的速度快于消費(fèi)增速下降，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值中消費(fèi)占比已經(jīng)有了明顯提升，消費(fèi)需求對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也明顯加大，但并不表明消費(fèi)增速快于以往，只是因?yàn)橄M(fèi)增速下降的幅度不如出口和投資，我認(rèn)為這一趨勢會進(jìn)一步得到鞏固并延續(xù)。

盡管如此，我認(rèn)為我國確實(shí)存在阻礙滿足國內(nèi)消費(fèi)需求升級的供給側(cè)障礙，這包括供給側(cè)技術(shù)能力和生產(chǎn)服務(wù)能力不足導(dǎo)致的高端需求外溢，供給側(cè)過度管制導(dǎo)致的供給側(cè)響應(yīng)滯后等問題，這可能是未來擴(kuò)大內(nèi)需特別是擴(kuò)大消費(fèi)需求需要重點(diǎn)解決的問題。所以，從內(nèi)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局看，我們不能再簡單地像過去那樣刺激國內(nèi)需求特別是刺激投資需求，那樣做只會使我們已經(jīng)高達(dá)270%的債務(wù)杠桿率進(jìn)一步提高。如果越來越多的債務(wù)融資都用于少有回報(bào)的無效投資項(xiàng)目，大面積債務(wù)違約就會成為大概率事件，并最終導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)或金融危機(jī)，我們必須對此嚴(yán)加防范。

這次中央“十四五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)要把擴(kuò)大內(nèi)需和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合起來，非常正確也非常及時(shí)。按照這一要求，擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)應(yīng)該放在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過強(qiáng)化科技創(chuàng)新和市場化改革提高供給側(cè)對需求側(cè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的響應(yīng)能力和響應(yīng)效率，開放和包容的制度和環(huán)境至關(guān)重要，過多的管制會阻礙市場主體做出響應(yīng)，會導(dǎo)致更多的高端需求流向海外市場或因供給抑制得不到滿足，這樣也不利于構(gòu)建國內(nèi)循環(huán)為主的雙循環(huán)新發(fā)展格局。

所以，基于過去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我個(gè)人傾向于堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，不斷深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的各項(xiàng)舉措，在供給側(cè)做精做實(shí)做優(yōu)上持續(xù)發(fā)力。

05

“區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)完全是一體的，根本動(dòng)力就是生產(chǎn)要素追求高效率配置的自由流動(dòng)”

NBD：“十四五”規(guī)劃建議明確的12項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放在了一起，屬于“優(yōu)化國土空間布局”的內(nèi)容。這與“十三五”規(guī)劃綱要分篇部署不同。您如何理解這一變化？為什么變了？

徐林：我談?wù)剬@一問題的理解，但不一定對。我覺得中國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是一體的，本質(zhì)上也是國土空間優(yōu)化開發(fā)問題，也就是人口和經(jīng)濟(jì)的空間分布協(xié)調(diào)問題。

我國未來的城市化率會達(dá)到80%以上，而且80%以上的人口會分布在20個(gè)左右的大小不等的城市群地區(qū)。我們過去籠統(tǒng)地提大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)沒有意義的，因?yàn)橹挥性诔鞘腥旱目臻g范圍內(nèi)，才有可能通過城市和城鎮(zhèn)間的合理分工和相互協(xié)作，形成一體化的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。一旦這樣的格局基本形成，人口和經(jīng)濟(jì)的空間分布就會彼此協(xié)調(diào)，我國區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的大格局也就基本形成了，所以區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)完全是一體的，根本動(dòng)力就是生產(chǎn)要素追求高效率配置的自由流動(dòng)。

站在全國區(qū)域協(xié)調(diào)的角度看，國家應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注少數(shù)特殊困難的老少邊窮地區(qū)，給予他們更多更有力的支持和扶持，中國的區(qū)域政策就已經(jīng)足夠了。當(dāng)然，問題最終會體現(xiàn)在如何構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。

從不少國家特別是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，最有效的區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，不在于編制并實(shí)施了多少區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，而在于統(tǒng)一市場下的要素自由流動(dòng)、全國統(tǒng)籌并均等化的社會保障體系、公平有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系、地區(qū)之間的公平合理競爭，以及對特殊困難地區(qū)的特殊支持。

一些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家并沒有太多的區(qū)域規(guī)劃和政策，但城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距卻比我們國家要小得多，主要原因就是他們有更穩(wěn)定的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，特別是統(tǒng)一市場制度和全國統(tǒng)籌的社會保障制度，而我國至今還處于城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割的狀態(tài)，各種分割統(tǒng)一大市場的地方保護(hù)措施也十分普遍。

06

“戶籍制度和土地制度改革，應(yīng)該說有些難度和復(fù)雜性，也需要投入更多公共資源，但從成本和收益相比，是值得付出努力的”

NBD：過去我們一直講，改革開放以來高速推進(jìn)的城市化，有成績、也有不足。最近幾年，備受關(guān)注的戶籍、土地等制度改革也取得一定進(jìn)展。您對“十四五”時(shí)期城市化的基本判斷是什么？城鄉(xiāng)二元制度能否從根本上被打破？

徐林：毫無疑問，改革開放以來中國的城市化率從18%提高到了60%，這是一個(gè)非常大的變化和成就，舉世矚目。

城市化是農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)、從農(nóng)村地區(qū)向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移聚集居住的過程，這一轉(zhuǎn)變會使一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)的變化，本質(zhì)上是一個(gè)結(jié)構(gòu)和制度變遷過程，也是一個(gè)國家走向現(xiàn)代化必然要經(jīng)歷的過程。

城市化的動(dòng)力來源于城鄉(xiāng)收入差距和公共服務(wù)的差距，來源于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之間的差距。目前，我國城鄉(xiāng)居民人均收入差距雖然有所縮小，但還有2.68倍，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率只相當(dāng)于工業(yè)的1/5，服務(wù)業(yè)的1/4，差距更大。因此從現(xiàn)實(shí)差距看，我國未來城市化的動(dòng)力依然強(qiáng)勁。

從工業(yè)化程度看，我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在GDP的產(chǎn)值比重已經(jīng)超過90%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比例超過70%，但城市化率只有60%，這說明我國城市化水平是滯后于工業(yè)化水平的，主要原因是我國還存在城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割的戶籍制度，以及城鄉(xiāng)分割的土地制度等。

我個(gè)人判斷，如果有關(guān)制度改革到位，我國城市化率會在2035年達(dá)到80%左右。城市化導(dǎo)致的農(nóng)村人口市民化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力高效就業(yè)，可以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入和消費(fèi)能力，有利于擴(kuò)大消費(fèi)需求，也有利于構(gòu)建以內(nèi)循環(huán)為主的新發(fā)展格局，這是所謂的城市化紅利。

實(shí)現(xiàn)這一紅利的前提是要對城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和土地制度進(jìn)行改革，核心是使流動(dòng)人口能夠享受與本地居民同等的公共服務(wù)特別是社會保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的宅基地和承包地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利能夠得到保護(hù)并通過市場高效流轉(zhuǎn)。

這一改革過去在不同地區(qū)已經(jīng)做了很多嘗試或試點(diǎn)，也取得了好的效果，一些好的做法完全具備條件進(jìn)一步制度化并在全國推廣。應(yīng)該說有些難度和復(fù)雜性，也需要投入更多公共資源，但從成本和收益相比，是值得付出努力的，目前缺的是統(tǒng)一認(rèn)識基礎(chǔ)上的決心，而不是具有可操作性的技術(shù)方案。

07

“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出的‘人錢掛鉤、人地掛鉤’的實(shí)施機(jī)制、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度等改革事項(xiàng)還沒有在全國范圍內(nèi)有效推進(jìn)”

NBD：今年，除“十三五”收官外，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》也將滿期。作為牽頭起草者，您如何評價(jià)這份綱領(lǐng)性文件發(fā)揮的引領(lǐng)作用？從經(jīng)驗(yàn)得失來講，下一個(gè)五年城市化應(yīng)該如何深度推進(jìn)？

徐林：首先我想說的是，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》是集體智慧的結(jié)晶，我們做具體工作的只是把大家好的意見和建議通過文件表述出來。作為一個(gè)規(guī)劃工作者，我們要做的事情是讓目標(biāo)、方向、重點(diǎn)和政策符合規(guī)律、符合邏輯，同時(shí)具有可操作性。應(yīng)該說，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布實(shí)施以來，國家發(fā)改委和國務(wù)院相關(guān)部門為了推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施做了大量工作，還成立了專門的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，每年對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行年度總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上提出新的年度行動(dòng)計(jì)劃。今年是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的目標(biāo)年，從實(shí)施效果看，主要目標(biāo)基本都實(shí)現(xiàn)了，以人為核心的城鎮(zhèn)化也得到了落實(shí)和貫徹。

但也應(yīng)該看到，城市建設(shè)土地集約化利用程度不高的局面并沒有得到改善，城市建設(shè)攤大餅、重?cái)U(kuò)張的投資建設(shè)運(yùn)營模式依然十分普遍，不少城市已經(jīng)債務(wù)累累。城市形態(tài)和面貌千篇一律、缺乏多樣性的問題比較突出，進(jìn)城農(nóng)民工落戶并享受均等化的基本公共服務(wù)方面還存在差距，規(guī)劃提出的“人錢掛鉤、人地掛鉤”的實(shí)施機(jī)制、戶籍制度改革、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度等改革事項(xiàng)還沒有在全國范圍內(nèi)有效推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元分割、區(qū)域相互分割的制度還沒有得到根本打破。一些超大城市名義上在搞戶籍制度改革，實(shí)際效果是落戶更難了、門檻更高了。

這些制度改革不到位在一定程度上制約了我國城市化的正常進(jìn)展，還需要在下一步深度推進(jìn)城市化進(jìn)程中加快相應(yīng)的制度改革，市場化制度改革真正到位，城市化才能真正成為一個(gè)自然的歷史過程。

08

“要少編規(guī)劃、少出政策，多注重制度和機(jī)制建設(shè)。一個(gè)領(lǐng)域有了好的制度和機(jī)制，不需要任何規(guī)劃就能取得好的效果”

NBD：作為一名資深規(guī)劃人，您曾多次講我們的政策、規(guī)劃可以“更加聰明”。什么是“聰明的規(guī)劃”？怎樣才能變得更聰明？

徐林：對一個(gè)國家的發(fā)展而言，發(fā)展規(guī)劃有用，但并不是規(guī)劃越多、政策越多，發(fā)展就越好。中國有比較持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃制度，規(guī)劃的功能和作用也隨著體制變化在發(fā)生改變，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃，以及不同領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃和政策，這些規(guī)劃和政策毫無疑問對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極作用，但未必都有作用。規(guī)劃和政策太多，實(shí)施機(jī)制不健全、實(shí)施效果不理想的現(xiàn)象其實(shí)是普遍存在的。恰恰是因?yàn)榇嬖谶@一現(xiàn)象，使得國家規(guī)劃和政策的權(quán)威性大打折扣。

如果要說規(guī)劃和政策的作用究竟如何，改革開放前的規(guī)劃和政策在計(jì)劃體制下配置資源的功能更強(qiáng)，但那個(gè)時(shí)候中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度卻比不上改革開放后，主要原因是改革開放更好地調(diào)動(dòng)了各類發(fā)展主體的積極性和能動(dòng)性，更大范圍拓展了發(fā)展資源和市場邊界，不見得是規(guī)劃發(fā)揮了更強(qiáng)大的功能和作用。所以，當(dāng)國際上有人認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)之所以發(fā)展這么快這么好，是因?yàn)橛谐种院愕陌l(fā)展規(guī)劃制度時(shí)，我們規(guī)劃人自己必須對此有清醒的認(rèn)識。

因?yàn)樵谖铱磥?，市場的激?lì)約束機(jī)制更有效于政府的規(guī)劃和政策。事實(shí)上，我國各級政府不同部門每年出臺的各類規(guī)劃和政策不算少，其中不乏有好規(guī)劃好政策，并取得了好效果。但我也看到，我們不少政策和規(guī)劃，目標(biāo)遠(yuǎn)大、口號響亮，卻難以落地取得實(shí)效，原因主要是缺乏足夠的政策和規(guī)劃實(shí)施機(jī)制來激勵(lì)并引導(dǎo)市場主體的行為和方向。還有一部分規(guī)劃和政策甚至違背市場規(guī)律，試圖進(jìn)行逆市場調(diào)節(jié)，更難以取得好的效果，有的甚至還會產(chǎn)生負(fù)面影響。

因此，我過去提出要少編規(guī)劃、少出政策，多注重制度和機(jī)制建設(shè)。一個(gè)領(lǐng)域有了好的制度和機(jī)制，不需要任何規(guī)劃就能取得好的效果。即便是需要制定規(guī)劃和政策，也要更加聰明，不能違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不能違反市場和專業(yè)邏輯。有幾條具有可操作性的政策舉措，比滿篇目標(biāo)、原則、口號、重點(diǎn)要有用得多。

為了更好發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，今后在競爭性領(lǐng)域還是要少編規(guī)劃，多營造競爭環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制。競爭性領(lǐng)域規(guī)劃搞多了，在國際上也容易引起猜疑，以為我們對所有產(chǎn)業(yè)都在實(shí)施政府支持和補(bǔ)貼，容易導(dǎo)致不公平貿(mào)易的指控。還要考慮政策制定的資源可用邊界、法律規(guī)則邊界、政治認(rèn)同邊界，越過邊界制定規(guī)劃和政策都可能帶來意想不到的后果。所以，我們需要更聰明的規(guī)劃和政策，而不是更多的規(guī)劃和政策，這完全是我個(gè)人的職業(yè)體會。

如何保證能制定出更聰明的規(guī)劃和政策，一是要專業(yè)過關(guān)，任何經(jīng)不起專業(yè)推敲的規(guī)劃和政策注定不會是好的規(guī)劃和政策；二是要盡可能取得政治認(rèn)同，規(guī)劃和政策會涉及不同利益主體，需要有政治協(xié)商和平衡過程，既要有專業(yè)堅(jiān)持，也要有合理的政治妥協(xié)，否則很難得到通過并有效實(shí)施；三是要集思廣益，廣泛聽取各方面的意見，拓展規(guī)劃編制人員的智力和知識邊界，三個(gè)臭皮匠頂一個(gè)諸葛亮，說的就是這個(gè)道理。最根本的就是要用正確的方法去做正確的事情。