“一言堂”“一幫親”“一支筆”“一人干”，中紀委剖析村級微腐?。航o小微權(quán)力套上緊箍

每經(jīng)編輯 王鑫

11月22日，中紀委網(wǎng)站刊文《深度關(guān)注 | 給小微權(quán)力套上緊箍》，文章稱，從以往查處的村干部違紀違法案件和當前處置涉及村主職干部的信訪問題來看，村級權(quán)力的問題主要表現(xiàn)在“一言堂”“一幫親”“一支筆”“一人干”等方面。福建省師范大學(xué)法學(xué)院教授陳斯彬認為，如何扎緊制度“籠子”，強化小微權(quán)力監(jiān)督，是當前打通監(jiān)督執(zhí)紀“最后一公里”的重要任務(wù)。以下為全文：

圖片來源：中紀委網(wǎng)站截圖

四川省蒼溪縣東青鎮(zhèn)（原禪林鄉(xiāng)）明陽村黨支部原書記兼村委會主任茍偉誠因不正確履行工作職責、侵害群眾利益，近日被該縣紀委監(jiān)委作為典型案例查處并通報曝光。茍偉誠在明陽村實施危房改造過程中，違規(guī)收取符合危房改造補助資金6000元均分給不符合政策農(nóng)戶，經(jīng)調(diào)查核實后他受到黨內(nèi)警告處分，并退還違紀資金。

記者注意到，茍偉誠任期里同時擔任了明陽村黨支部書記和村委會主任，作為村級一把手，權(quán)力較為集中。如何確保農(nóng)村基層“領(lǐng)頭雁”用好權(quán)力？如何防止小微權(quán)力越界越線，如何加強監(jiān)督、維護好群眾切身利益？

村級微腐敗表現(xiàn)形式多樣

從以往查處的村干部違紀違法案件和當前處置涉及村主職干部的信訪問題來看，村級權(quán)力的問題主要表現(xiàn)在“一言堂”“一幫親”“一支筆”“一人干”等方面。

村黨組織書記、村委會主任由一人擔任，手中權(quán)力相對集中，容易滋生“一言堂”的家長制作風。例如，浙江省杭州市富陽區(qū)場口鎮(zhèn)東梓關(guān)村原黨支部書記、村委會主任許時新在村班子會議上“一言堂”，安排村級工程項目說一不二，造成村工程項目違規(guī)轉(zhuǎn)包、分包等現(xiàn)象嚴重。最終，許時新因犯非國家工作人員受賄罪、強迫交易罪等六罪并罰，判處有期徒刑十三年二個月。

“一幫親”也是小微權(quán)力腐敗形式之一。村里大小事情由一把手做主后，少數(shù)一把手公私不分，考慮家族、宗族等利益，顧及朋友、熟人等情面，進而形成“一幫親”的親朋圈子腐敗。在生活保障扶持、災(zāi)害貧困救濟等惠農(nóng)政策執(zhí)行中優(yōu)親厚友，在黨員發(fā)展、后備村干部培養(yǎng)等選人用人方面容易產(chǎn)生家族化的裙帶現(xiàn)象。浙江省江山市雙塔街道趙家村申報農(nóng)村失地農(nóng)民保險，時任該村黨支部書記鄭某將不符合參保條件的三哥、三嫂辦理了相關(guān)審批手續(xù)，致使2人違規(guī)領(lǐng)取了失地農(nóng)民保險金，鄭某受到黨內(nèi)警告處分。

發(fā)生在山西省長治市平順縣龍溪鎮(zhèn)拖欠村民集體務(wù)工費案例屬于“一支筆”型。其表現(xiàn)在農(nóng)村集體“三資”管理、財務(wù)收支均由一把手簽字，監(jiān)督制約制度不健全或滯后，往往造成村級集體資金使用管理失控，村級工程承包、資源發(fā)包等財務(wù)簽字權(quán)集中于一把手，產(chǎn)生權(quán)錢交易腐敗。龍溪鎮(zhèn)西郊村黨支部原書記、村委會原主任韓安松在任職期間，賬務(wù)管理混亂，未將村民“村街巷道硬化工程”務(wù)工工資納入村委賬戶，致使拖欠村民工資長達7年之久，造成不良影響。最終，韓安松受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。

福建省師范大學(xué)法學(xué)院教授陳斯彬認為，黨支部書記、村委會主任由同一人擔任，有效增強了村級執(zhí)行力，但也可能因權(quán)力集中而帶來“一言堂”等廉政風險，如何扎緊制度“籠子”，強化小微權(quán)力監(jiān)督，是當前打通監(jiān)督執(zhí)紀“最后一公里”的重要任務(wù)。

浙江省江山市紀委監(jiān)委相關(guān)負責人認為，要從權(quán)力制衡上著手，落實好主體責任，加強上級黨委督導(dǎo)，深化同級監(jiān)督，拓展群眾監(jiān)督，重點發(fā)揮村級監(jiān)察工作聯(lián)絡(luò)站的監(jiān)督作用，加大村監(jiān)會監(jiān)督權(quán)限。一方面在農(nóng)村集體“三資”管理、工程項目實施、選人用人等重點領(lǐng)域，深化規(guī)范管理機制，壓縮村級一把手權(quán)力彈性空間；一方面，在村級工作考評、個人事項報告、小微權(quán)力履職等方面，加強監(jiān)督管控，讓一把手權(quán)力始終曬在陽光下，減少村級一把手權(quán)力尋租機會。

小微權(quán)力運行有了流程圖

村（居）書記雖然職位不高，但對老百姓來說，小到開個證明，大到工程建設(shè)，每一次權(quán)力的使用，都與群眾切身利益息息相關(guān)。為規(guī)范村干部權(quán)力運行，江蘇省沭陽縣紀委監(jiān)委探索制定了《沭陽縣村級小微權(quán)力清單制度匯編》，匯編按照“一個權(quán)力事項、一套工作流程、一張操作圖表”要求，梳理了30條村級清單，繪制了30張權(quán)力運行流程圖，逐一明確每項村級權(quán)力事項的名稱、責任主體、操作流程、辦理時限，“能做什么、怎么去做”，易操作、易監(jiān)督。

江蘇省太倉市紀委監(jiān)委會同相關(guān)職能部門，集中梳理了村（居）小微權(quán)力10大類40條清單，繪制成小微權(quán)力運行流程圖128幅。每項權(quán)力清單上，權(quán)力的運行流程圖都按照法定程序進行編制，各工作節(jié)點的具體承辦部門、工作職能、辦理條件和職責要求等內(nèi)容一目了然。

太倉市雙鳳鎮(zhèn)紀委書記張蓓婷告訴記者，正是有了權(quán)力清單的制約，該市各村（居）管理由過去的村“兩委”班子討論決定，甚至只由村書記或村主任一人拍板決定，逐步規(guī)范為由村黨員大會審議和村民代表會議到會1/2人員同意才能通過，真正實現(xiàn)了村民自治。

福建省泉州市洛江區(qū)紀委監(jiān)委牽頭組織農(nóng)水、民政等17個職能部門，全面梳理涉及村級事務(wù)的制度性規(guī)定，形成三資管理、工程采購等7類38項內(nèi)容村級小微權(quán)力事務(wù)清單，并繪制村級事務(wù)“微漫畫”39則，在載明事務(wù)內(nèi)容、辦理依據(jù)的同時，特別標注廉政風險，讓村干部對照使用不出錯、群眾對照監(jiān)督不放松，實現(xiàn)“該辦的不辦不行，不該辦的想辦也辦不成”。

安徽省天長市174個村（居）在本次換屆時，有81%的村（居）黨組織書記和村（居）委會主任是由同一人擔任。該市紀委監(jiān)委根據(jù)實際情況，積極探索村級小微權(quán)力“清單+積分”雙監(jiān)管運行模式和“鎮(zhèn)（街）紀檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)+鎮(zhèn)紀委+村級紀檢委員”三方聯(lián)動監(jiān)督機制，著力破解村級監(jiān)督過程中不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督等難題，將監(jiān)督觸角向群眾身邊延伸，推動基層監(jiān)督“長牙帶電”，確保村級“領(lǐng)頭雁”用好權(quán)力、挑好重擔。

新疆維吾爾自治區(qū)伊犁州紀委監(jiān)委圍繞村級一把手開展監(jiān)督細化了措施。“現(xiàn)在我們小到日常一包打印紙、一盒碳素筆采購，大到惠農(nóng)資金發(fā)放、扶貧項目資金使用，全部在村里公開公示。”伊犁州察布查爾縣海努克村第一書記馬賢國表示，小微權(quán)力清單的實施有效防止基層黨組織和基層黨員干部特別是村級一把手的用權(quán)任性行為，規(guī)范了基層小微權(quán)力運行。

伊犁州黨委常委、紀委書記、監(jiān)委主任丁邦文表示，小微權(quán)力清單制度施行后，既織密了基層小微權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)，讓群眾監(jiān)督有據(jù)可循，又為紀檢監(jiān)察機關(guān)開展監(jiān)督提供了有力抓手，特別是對村級一把手的監(jiān)督質(zhì)效得到了明顯提升。

提級監(jiān)督破解村（居）一把手監(jiān)督難題

對重點村黨組織書記實施提級監(jiān)督，是黑龍江省富?？h紀委監(jiān)委在整治和防范農(nóng)村集體“三資”違紀違法問題中創(chuàng)新探索的監(jiān)督新模式。根據(jù)“三資”總量較大、信訪問題突出、村“兩委”人員違紀人員較多等標準在全縣選取了9個村作為提級監(jiān)督重點村。過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)督的村黨組織書記，直接由縣紀委監(jiān)委負責監(jiān)督。

“龍安橋鎮(zhèn)興裕村書記孫德社偽造施工合同，虛增工程款并侵占的案件已移送檢察機關(guān)審查起訴”。10月28日，該縣縣委常委、紀委書記、監(jiān)委主任馮立軍告訴記者，這起案件是該縣自今年5月份對全縣9個重點村實施提級監(jiān)督以來辦理的首個村黨組織書記涉嫌職務(wù)犯罪案件。

原來，今年5月縣委“三資”巡察組進駐工作后，發(fā)現(xiàn)該村在實施地面硬化工程中多付給施工方齊齊哈爾市某建筑公司負責人徐某55萬元。經(jīng)查，該款是孫德社讓人找徐某制作虛假施工合同，出具虛假工程款收據(jù)而套取的，孫德社侵占了22萬元，余款用于村賬外支出。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級紀委普遍面臨監(jiān)督力量較弱，發(fā)現(xiàn)和處置問題能力有限等困境，再加上受基層熟人社會監(jiān)督難起效，是村級‘三資’亂象突出，違紀違法問題多發(fā)的原因。”馮立軍說，縣紀委監(jiān)委通過提級監(jiān)督、提級查辦案件新實踐，抓住重點人、重點事、關(guān)鍵點，強化震懾，不但能做實對村組織書記的日常監(jiān)督，也是推動解決“三資”監(jiān)管，破解基層熟人社會監(jiān)督難題的有效手段。

截至目前，該縣在提級監(jiān)督村中已有3名黨員干部受到處理，近50萬元贓款被追繳，查辦涉嫌挪用資金和職務(wù)侵占犯罪2件2人，同時9個提級監(jiān)督村信訪案件同比下降50%，立案數(shù)同比下降37.5%。

在面對村情復(fù)雜的村社時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委力量的不足，加上受熟人社會干擾等因素影響，普遍存在對村（居）一把手監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。為有效破解“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的基層監(jiān)督難題，浙江省臺州市椒江區(qū)建立村（社）黨組織書記“提級監(jiān)督”體系，對象直指村級組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，其中村級組織主要負責人是“靶心”所在。

去年，有群眾舉報椒江區(qū)白云街道原涇邊村主要負責人、黨支部副書記王云龍在未經(jīng)村集體商議的情況下，通過村出納多次挪用村集體資金供個人經(jīng)商還款、還貸。但由于王云龍與村出納在借貸償還方式上各執(zhí)一詞，給基層辦案帶來了不小的阻力。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道受限于熟人多、說情多、干擾多，查辦案件阻力大等問題，該區(qū)紀委監(jiān)委采用提級辦理，派出紀檢監(jiān)察室骨干作為廉情監(jiān)督員下沉該村，聯(lián)合信訪、紀檢、案管等多科室力量，案件查辦的效率大大提高，僅用了10天時間就查清了王云龍的違紀違法問題。今年年中，王云龍被開除黨籍，判處有期徒刑一年四個月。

據(jù)悉，“提級監(jiān)督”實施后，該村共追回出借資金50余萬元，村干部紀法意識大幅度提升。

讓村干部用權(quán)行為時時處處受監(jiān)督

為真正把監(jiān)察監(jiān)督落到群眾家門口，推動家門口的事在家門口解決，把全面從嚴治黨覆蓋到“最后一公里”，切實加強對村（居）一把手的監(jiān)督，吉林省集安市紀委監(jiān)委設(shè)立村級（居）監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站試點，作為市監(jiān)委派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察辦公室延伸到村（居）的聯(lián)絡(luò)點，與村（居）務(wù)監(jiān)督委員會一體運作。此外，該市監(jiān)委派出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察辦公室加強對監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站運行情況、人員履職情況的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，通過布置工作任務(wù)、召開工作例會、組織交叉檢查、加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種渠道，確保切實發(fā)揮監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站成員的“宣傳員”“監(jiān)督員”和“情報員”作用。

如何進一步規(guī)范村級小微權(quán)力運行，健全完善監(jiān)督制度，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的村級小微權(quán)力運行體系，甘肅省金昌市紀委監(jiān)委建立了“四到村”制度，即建立“一線監(jiān)督”工作機制，做到信訪前哨到村、廉情監(jiān)督員到村、紀檢干部到村、紀法宣傳到村，確保情況在一線掌握，辦法在一線研究，問題在一線解決，工作在一線落實，讓監(jiān)督觸角真正延伸到群眾身邊。

強化對農(nóng)村黨員干部，特別是村級一把手的常態(tài)監(jiān)督，厘清權(quán)力界限，發(fā)揮群眾監(jiān)督是前提和基礎(chǔ)。河南省三門峽市陜州區(qū)紀委監(jiān)委發(fā)揮群眾監(jiān)督優(yōu)勢，延伸監(jiān)督觸角，督促全區(qū)13個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在轄區(qū)各行政村設(shè)立“廉心箱”，暢通渠道，廣泛收集群眾信訪舉報，同時，按照即收即查原則，快速跟進辦理，讓農(nóng)村黨員干部的行為處于常態(tài)監(jiān)督之下，時刻提醒他們防微杜漸、廉潔履職、秉公用權(quán)。

針對村干部權(quán)力更加集中、廉政風險不斷加大狀況，浙江省浦江縣前吳鄉(xiāng)探索實施“四提四沉雙規(guī)范”工作機制，即“村級財務(wù)、工程項目、重大事項、村級檔案”提級管理，推動“監(jiān)察工作、財務(wù)監(jiān)管、治理力量、巡察審計”機制下沉，嚴抓“議事決策、民主監(jiān)督”兩大程序規(guī)范，切實加強監(jiān)督，讓村級小微權(quán)力在陽光下運行。