李揚(yáng)：“十四五”城鎮(zhèn)化怎么建，“錢”的挑戰(zhàn)或居首位

每經(jīng)記者 吳林靜  余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

關(guān)于財(cái)政體制改革，十九屆五中全會(huì)公報(bào)中就一句話：“建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制”。

“這一句話，背后可是一篇大文章！”跟城叔說(shuō)起這個(gè)的時(shí)候，李揚(yáng)回溯了改革開(kāi)放以來(lái)的財(cái)稅體制變化。他的身份是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)。

1994年開(kāi)啟的分稅制改革，帶來(lái)了“真正的革命性變化”。與“分錢制”相對(duì)應(yīng)的“分稅制”，打破了過(guò)去統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政大包大干的集中統(tǒng)一式安排。

“‘分稅制’確認(rèn)了地方和中央有不同的利益訴求，有不同的權(quán)利，有不同的收支渠道。”李揚(yáng)說(shuō)，所以每一級(jí)政府的事權(quán)，用一定的財(cái)權(quán)相匹配，“財(cái)權(quán)事權(quán)相對(duì)應(yīng)，就能很好運(yùn)行了。”

財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，的確是“分稅制”的靈魂?？墒?，在分稅制走過(guò)20多年后，一方面有力推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，另一方面，還有很多未解決的問(wèn)題。“它運(yùn)行到現(xiàn)在就不行了，所以我們又要再改革。”李揚(yáng)說(shuō)。

怎么“不行”了？怎么改？

10月25日的中國(guó)城市百人論壇2020年會(huì)上，李揚(yáng)以《城市發(fā)展要解決好資金來(lái)源問(wèn)題》為題做了發(fā)言，提出了宏觀調(diào)控的“地方化”風(fēng)險(xiǎn)。

他一開(kāi)篇就說(shuō)：“‘十四五’期間，我們國(guó)家城市化面臨新的挑戰(zhàn)，而且資金挑戰(zhàn)可能居于第一位。”我們得冷靜審視“錢從哪兒來(lái)”的問(wèn)題。

△中國(guó)社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)李揚(yáng) 圖片來(lái)源：責(zé)任百人論壇官微

國(guó)家賬本

從中國(guó)2020年1至9月的財(cái)政收支狀況來(lái)看，雖然情況在不斷好轉(zhuǎn)，但中國(guó)財(cái)政收支差額問(wèn)題依然突出。

而且這種情況將在“十四五”時(shí)期延續(xù)，財(cái)政赤字增大是大概率事件。

第一本賬，一般公共預(yù)算（1~9月累計(jì)）：

預(yù)算收入141002億元，同比下降6.4%，這是在意料之中的，因?yàn)槭苄鹿诜窝滓咔榈挠绊?。預(yù)算支出175185億元，也下降了，因?yàn)檎?ldquo;過(guò)緊日子”。

但是，支出只同比下降了1.9%，收入下降得更多，財(cái)政赤字?jǐn)U大了。

第二本賬，政府性基金（1~9月累計(jì)）：

收入55207億元，同比增長(zhǎng)了3.8%；支出78218億元，增長(zhǎng)了26.6%。

但是，支出增長(zhǎng)得更快，同樣出現(xiàn)了赤字的問(wèn)題。

政府性基金里無(wú)論是收入還是支出，漲得比較多的都與土地有關(guān)，都與城市化和城市基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)。

近幾年來(lái)，政府的赤字率和債務(wù)率不斷攀升，我們最重要的任務(wù)之一就是“去杠桿”。

國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室研究中國(guó)債務(wù)和杠桿率問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，從增速上看，2020年第一季度中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)杠桿率攀升了13.9個(gè)百分點(diǎn)，是僅低于2009年一季度的歷史次高點(diǎn)。二季度又升了7.1個(gè)百分點(diǎn)，漲幅雖大大收窄，但上升的勢(shì)頭依然值得警惕。

政府的杠桿率上升得比較多。從2015年到2018年，中國(guó)政府在世界上罕見(jiàn)地做到了“去杠桿”，成效顯著。

但是面對(duì)新冠肺炎疫情爆發(fā)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸增大，加上2019年財(cái)政刺激政策，導(dǎo)致政府杠桿率迅速上升。

杠桿率上升，是我國(guó)宏觀政策應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的必然和必要舉措。今年二季度宏觀杠桿率上升趨勢(shì)減緩的根本原因在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由負(fù)轉(zhuǎn)正，是杠桿率的分母因素發(fā)揮了更大的作用。

所以，如果下半年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)繼續(xù)恢復(fù)，宏觀杠桿率增幅進(jìn)一步趨緩是可期的。

地方風(fēng)險(xiǎn)

城市化是在地方層面推進(jìn)的，地方有沒(méi)有財(cái)力去支持呢？可以看下這張圖。

地方可支配財(cái)力主要來(lái)自三個(gè)部分。

最下面部分（藍(lán)柱）是指歸屬地方的稅和費(fèi)，第二個(gè)部分（黃柱）是轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比，第三部分（綠柱）是政府性基金收入，主要是賣地收入。

這是2019年4月財(cái)政部公布的一份文件中列出的36個(gè)省市的財(cái)政困難系數(shù)。

從系數(shù)高達(dá)90.00、88.06的青海、寧夏，到系數(shù)為20的北京，每個(gè)省份都或多或少存在財(cái)政困難的問(wèn)題。

這樣一看就會(huì)對(duì)地方政府在發(fā)展過(guò)程中面臨的資金困境有個(gè)基本印象了。

而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，這是一個(gè)體制性現(xiàn)象。在這種格局下，無(wú)論城市發(fā)展有多大的雄心壯志，沒(méi)有錢是萬(wàn)萬(wàn)不行的。

今年以來(lái)，地方債發(fā)行規(guī)模增大，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)有所加重?，F(xiàn)在出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：

第一個(gè)問(wèn)題在于地方債的投資效率。多數(shù)地區(qū)難以找到經(jīng)過(guò)縝密計(jì)算、具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的項(xiàng)目，政府發(fā)債獲取收入之后，有相當(dāng)一部分資金沒(méi)有支出，“趴”在政府的賬上，沒(méi)有形成真正的需求。

出現(xiàn)這種情況，與發(fā)債的目的有所相悖。錢沒(méi)有支出就不是需求，我們說(shuō)叫有支付能力的需求，支付是關(guān)鍵，沒(méi)支付就有問(wèn)題了。

第二個(gè)問(wèn)題是宏觀調(diào)控效率越來(lái)越依賴廣大地方政府的運(yùn)行，從而出現(xiàn)了宏觀調(diào)控“地方化”的風(fēng)險(xiǎn)，這將對(duì)我國(guó)未來(lái)的宏觀調(diào)控的格局、機(jī)制和效率產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

在過(guò)去幾十年的發(fā)展中，地方政府積極發(fā)揮作用以及地方政府之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，是迄今為止中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的“秘訣”之一。

各級(jí)地方政府不僅扮演著對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“積極干預(yù)者”的角色，還扮演著“準(zhǔn)公司”的角色。可以說(shuō)，地方政府積極作為，則經(jīng)濟(jì)活躍，增長(zhǎng)迅速；反之，地方政府懶政、怠政，則經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩。

問(wèn)題在于，事權(quán)主要在地方，而無(wú)論是財(cái)政資金還是金融資源，大多集中在中央。地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致其在財(cái)政上依賴上級(jí)政府乃至中央政府轉(zhuǎn)移支付，在金融上依賴各類金融機(jī)構(gòu)和各類融資平臺(tái)。

這一問(wèn)題在“十四五”過(guò)程中肯定還會(huì)繼續(xù)存在，而且必須予以解決。

三個(gè)對(duì)策

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

解決上述這些問(wèn)題需要多措并舉，我覺(jué)得有這樣幾個(gè)治本之道：

首先應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，縮減政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》有句很重要的話：大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

2013年，中組部在《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中也提出：要把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績(jī)工程”。

第二是財(cái)稅方面的對(duì)策。

編制“總賬”。加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門信息共享。

財(cái)稅體制改革。保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

建立城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，形成支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的合理償債收入結(jié)構(gòu)。

要進(jìn)行財(cái)稅體制改革。讓地方政府的權(quán)利和責(zé)任匹配起來(lái)，城市基礎(chǔ)設(shè)施也要進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不能全部由政府負(fù)擔(dān)。

第三是金融方面的對(duì)策：

產(chǎn)權(quán)對(duì)策，通過(guò)資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會(huì)資本的轉(zhuǎn)讓。

機(jī)構(gòu)對(duì)策，設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營(yíng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)城市化過(guò)程中大量的資金需求。

市場(chǎng)對(duì)策，以城鎮(zhèn)化的未來(lái)收益為支撐，積極探索多樣化的市政項(xiàng)目發(fā)債模式，根據(jù)收益狀況進(jìn)行分類處理等。

PPP對(duì)策，推行“公共部門-私人企業(yè)-合作模式”。

外資對(duì)策，進(jìn)一步地?cái)U(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，繼續(xù)推動(dòng)匯率自由化和資本項(xiàng)目開(kāi)放的進(jìn)程。