陜西市縣“一把手”工程，要做這事兒（上）

每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 肖婷婷  淡忠奎    每經(jīng)編輯 畢華章

這幾天，省發(fā)改委和財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于加快市縣融資平臺(tái)公司整合升級(jí)推動(dòng)市場(chǎng)化投融資的意見(jiàn)》，明確要將市縣政府推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型作為“一把手”工程。

地方融資平臺(tái)，被認(rèn)為是“錢袋子”之一。諸多項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，融資平臺(tái)曾經(jīng)發(fā)揮不小的作用。

然而，目前亟待轉(zhuǎn)型。

地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的計(jì)劃此前被提上日程，如今在明確將此作為市縣“一把手”工程之后，新的節(jié)點(diǎn)徐徐而來(lái)。

“錢袋子”

地方融資平臺(tái)（或稱城投公司），是較為“特殊”的一類國(guó)企。

特殊之處在于，它們是由地方財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立而成，而非通常的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧公司。

簡(jiǎn)言之，地方融資平臺(tái)承擔(dān)了部分公共事務(wù)融資業(yè)務(wù)，尤其是基層設(shè)施建設(shè)方面。

例如常見(jiàn)的開(kāi)發(fā)區(qū)旗下的城投平臺(tái)，往往在該開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著融資和投資等職能。

地方融資平臺(tái)的一次大幅擴(kuò)張是在2008年左右。

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所原副所長(zhǎng)巴曙松的研究，2008年初，全國(guó)各級(jí)地方投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬(wàn)多億元。到2009年中，則迅速上升到5萬(wàn)億元以上。

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再來(lái)看看這些地方融資平臺(tái)投資的項(xiàng)目。

以常見(jiàn)的城市基建為例，部分項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流創(chuàng)造能力并不突出，以及周期較長(zhǎng)，一些城投平臺(tái)需要不斷融資“借新債”來(lái)“補(bǔ)舊債”。

債臺(tái)高筑，加之償債能力弱，部分城投平臺(tái)的“漏洞”漸難彌補(bǔ)。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、教授盤和林對(duì)粉巷財(cái)經(jīng)（ID：nbdfxcj）表示，在此過(guò)程中，城投公司的融資相當(dāng)于是向未來(lái)借錢，擴(kuò)大融資的時(shí)候?qū)ξ磥?lái)償債能力的考慮不夠充分。

2010年，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始引起重視。

隔年，審計(jì)署審計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)6576個(gè)融資平臺(tái)公司中，近六分之一存在違規(guī)現(xiàn)象，涉及金額達(dá)2441億元；問(wèn)題集中在虛假出資、違規(guī)注資、注冊(cè)資本未到位、抽走資本等。

城投平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，已迫在眉睫。

隨即，各地近年來(lái)開(kāi)始密集出臺(tái)規(guī)范性文件，推動(dòng)防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一輪“融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型潮”漸起。

去往何處

粉巷財(cái)經(jīng)注意到，此前已有湖南、貴州、重慶、四川、山東等省市發(fā)布文件。

總體來(lái)看，各省市對(duì)于地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的大方向是，讓融資更加透明，責(zé)任更加明確，以防止激進(jìn)融資，過(guò)度建設(shè)。

對(duì)此，盤和林認(rèn)為，主要是兩大思路：一個(gè)是破產(chǎn)重整，另一個(gè)是剝離。

實(shí)際上，對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算,也正是2018年的相關(guān)意見(jiàn)中明確提出的內(nèi)容。

比如，2018年宣布退出地方融資平臺(tái)的湖南省邵東縣10家城投公司，昭示著地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，確是動(dòng)真格的。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝也認(rèn)為，當(dāng)前地方融資平臺(tái)正在加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，未來(lái)一些規(guī)模小、資質(zhì)弱的地方融資平臺(tái)，在政策導(dǎo)引下最終可能會(huì)被兼并重組。 

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相較而言，破產(chǎn)重整只是過(guò)渡手段，主線依舊是剝離。

“剝離其中的政府融資職能，轉(zhuǎn)型為公司法人市場(chǎng)化運(yùn)作，是這一輪地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向。”盤和林認(rèn)為，融資平臺(tái)或會(huì)發(fā)展為一家企業(yè)，實(shí)現(xiàn)政企分離。

當(dāng)然，在將地方融資平臺(tái)完全交給市場(chǎng)前，如何化解存量債務(wù)，是一個(gè)考驗(yàn)智慧的問(wèn)題。

好在可采取的工具越來(lái)越多樣。

比如鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)；比如利用資產(chǎn)管理公司（AMC）化債。

去年湖南省資產(chǎn)管理有限公司牽頭，發(fā)起設(shè)立了初始規(guī)模為100億元的湖南省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金, 清理整合省內(nèi)350家融資平臺(tái)。同樣做的省份還有貴州等。

都是有益嘗試。

陜西籌謀

在這一輪的地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中，可以說(shuō)，陜西的力度亦不可小覷。

尤其是，陜西省發(fā)改委和財(cái)政廳出臺(tái)的上述《關(guān)于加快市縣融資平臺(tái)公司整合升級(jí)推動(dòng)市場(chǎng)化投融資的意見(jiàn)》，明確要將市縣政府推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型作為“一把手”工程。

如此力度，甚為罕見(jiàn)。

宋清輝認(rèn)為：“此舉釋放出新一輪轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展的緊迫信號(hào)，意在讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，順市場(chǎng)之勢(shì)激發(fā)地方融資平臺(tái)的活力。”

陜西此次發(fā)布的《意見(jiàn)》，對(duì)地方融資平臺(tái)的數(shù)量、資產(chǎn)規(guī)模、質(zhì)量和評(píng)級(jí)等級(jí)，都提出了可量化的目標(biāo)和舉措。

比如，“各市（區(qū)）打造一個(gè)總資產(chǎn)500億元級(jí)以上綜合性國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)，每個(gè)縣（區(qū)）打造一個(gè)總資產(chǎn)50億元級(jí)以上綜合性國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司……”

尤其對(duì)于市級(jí)層面，總資產(chǎn)500億元的要求，對(duì)一些地市還是有些壓力。

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與此對(duì)應(yīng)的是，該《意見(jiàn)》要求推進(jìn)融資平臺(tái)公司整合——除西安市、西咸新區(qū)外，市級(jí)平臺(tái)不超過(guò)4家、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和縣（區(qū)）級(jí)平臺(tái)不超過(guò)2家……

這意味著什么呢？

“以市帶縣”模式下，市級(jí)平臺(tái)通過(guò)參股、業(yè)務(wù)整合等方式，帶動(dòng)縣級(jí)平臺(tái)公司。

整合之后，市縣融資平臺(tái)將受益良多。

在此基礎(chǔ)上，可以展望更高的目標(biāo)。其一即是，提高市場(chǎng)化投融資能力。到2022年底，市縣融資平臺(tái)直接融資規(guī)模較目前至少翻一番。

至于此次轉(zhuǎn)型保障層面，也可以說(shuō)是下了大決心的。

不只將其作為“一把手”工程，還著力建立金融機(jī)構(gòu)與市（區(qū)）協(xié)作機(jī)制，成立省屬金融企業(yè)負(fù)責(zé)人主導(dǎo)的金融專家組來(lái)優(yōu)化金融服務(wù)……

陜西加快市縣融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的更多舉措，詳見(jiàn)下篇。