每經專訪國家發(fā)改委宏觀經濟研究院原副院長馬曉河：“十四五”破題“三農” 需加快城鎮(zhèn)化和農村體制改革

每經記者 張蕊    每經編輯 陳旭    

“民以食為天。”今年以來，尤其是新冠肺炎疫情全球性蔓延和擴散的背景下，糧食安全問題多次引發(fā)世界性的關注。

黨的十九大報告指出，農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。

“十三五”收官在即，這一時期我國農村發(fā)展取得了哪些成效？展望“十四五”，我國在“三農”領域的規(guī)劃又該有哪些側重點？帶著這些問題，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者對知名經濟學家、國家發(fā)改委宏觀經濟研究院原副院長馬曉河進行了專訪。

作為出身于農村的經濟學家，馬曉河是中國城鄉(xiāng)二元結構改革特別是農業(yè)農村改革的推動者之一。在專訪中，他細數(shù)了“十三五”時期我國農村發(fā)展中可圈可點的成就，并表示“十四五”時期我國要解決發(fā)展不充分不平衡的問題，重點還是在農業(yè)農村。

在馬曉河看來，“十四五”時期應該側重做好一個“加大”，兩個“加快”——一是加大對農業(yè)農村的支持力度；二是加快推進城鎮(zhèn)化；三是加快農村體制改革，包括土地制度改革、公共福利、社會保障制度改革等。

馬曉河 受訪者供圖

“十三五”時期城鎮(zhèn)化率超過60%

NBD：據(jù)您觀察研究，應該如何評價“十三五”時期我國促進農村發(fā)展的政策措施，以及這一時期我國農村發(fā)展取得的成效？

馬曉河：從宏觀上說，“十三五”時期應該說是對“三農”發(fā)展政策強度最高、力度最大的時期。無論是對農村投資還是公共服務、基礎設施力度都比較大。

從結果來看，在城鎮(zhèn)化方面，城鎮(zhèn)化率從2015年的56.1%提高到2019年的60.6%，農村人口出現(xiàn)凈減少，由60346萬人下降到55162萬人，凈減少5184萬人。

再看農村就業(yè)結構，2015年到2019年，農業(yè)勞動力就業(yè)占全國的比重從28.3%下降到25.1%。在勞動力結構轉換中，農業(yè)勞動力絕對量在減少，從2015年的21919萬下降到2019年的19445萬，減少了2474萬人。

城鎮(zhèn)化的加快和就業(yè)結構的轉換，都使得農村人均耕地規(guī)模增加，農業(yè)勞動生產率提高，而這也進一步增加了農民收入。

在農業(yè)生產條件和農業(yè)綜合生產能力上，農業(yè)灌溉面積從2015年的6587萬公頃增加到2019年的6760萬公頃，也就是說，到2019年，我國擁有農業(yè)灌溉面積超過10億畝，這有利于我們建設高標準農田。

另外，糧食產量從2015年的6.606億噸上升到2019年的6.638億噸；水產品產量從6211萬噸上升到6480萬噸，農產品產量供給比較充足，市場比較豐裕。

再看農村產業(yè)融合，發(fā)展也比較快。比如農村的鄉(xiāng)村游、文化旅游、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)等各地發(fā)展比較迅速。

基礎設施方面，這5年來農村基礎設施建設也比較快，比如水、電、氣、路，特別是農村環(huán)境治理在全國進展比較快。

此外，農村的基本養(yǎng)老、大病醫(yī)療水平也得到普遍提高。這些都是可圈可點的。

最終從農民收入看，農民生活水平得到很大提升。具體來看，農民可支配收入從2015年的11421.7元上升到2019年的16020.7元，人均收入上升了17.8%。

農民收入水平提高反映在兩個方面：一是農民消費水平提高了，過去5年按照可比價格提高了61.2%。二是農村的耐用消費品擁有量增加，比如汽車，每百戶農民的汽車擁有量從13.3輛增加到24.7輛，5年增加了11.4輛；再比如計算機，每百戶計算機擁有量從25.7臺增加到27.5臺；移動電話，從每百戶226.1部增加到261.2部，增加也比較快。

需求結構變化加快農業(yè)現(xiàn)代化進程

NBD：在實現(xiàn)全面建成小康社會后，您認為“十四五”時期我國農村發(fā)展面臨哪些新形勢？相應地，“三農”領域的規(guī)劃應該有哪些關鍵詞？

馬曉河：從以下幾方面來看，“十四五”時期對農業(yè)農村發(fā)展是有利的。

首先，從結構轉型角度看，“十四五”時期我們的需求結構變化、產業(yè)結構變化都有利于加快農業(yè)現(xiàn)代化進程。

當一個國家進入中高收入階段，人均GNI（國民總收入）進入到1萬美元區(qū)間，特別是臨近高收入國家門檻時，這個國家城市的投資空間會變得越來越狹窄，這就給農村地區(qū)提供了機會。相對于城市來說，農業(yè)農村的公共投資空間比較大，因此國家公共投資要想擴張，其重點必然要轉向農業(yè)農村。

產業(yè)結構方面，目前中國產業(yè)結構正由以工業(yè)為主向以服務業(yè)為主轉換，服務業(yè)的擴張有利于農村勞動力就業(yè)。另外，城市化的進一步推進也有利于農業(yè)人口進一步轉移，對農業(yè)的規(guī)模經營、勞動生產率提高都有利。

我做了測算，如果今后每年城鎮(zhèn)化率提高1個百分點，到“十四五”末農村人口有望從目前的5.5億變成4.8億，這是一個重大變化。與此同時，農村勞動力有望從接近2億下降到1.73億，所以農村人均耕地會由目前的3.59畝上升到4.21畝，這有利于農業(yè)規(guī)模經營和生產率的提高。

其次，科技革命有利于農業(yè)農村現(xiàn)代化的加快推進。

當前生物技術、信息技術、新材料技術等給農業(yè)農村發(fā)展帶來很多機會，這些技術向農業(yè)的滲透和運用可以加快設施農業(yè)、信息農業(yè)、智慧農業(yè)發(fā)展。

再次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃將會在“十四五”時期順利完成。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出82個工程、計劃、行動，都要在2022年完成，這些工程、計劃、行動都需要大量資本和技術投入，這些投入的增加和完成，會在推進農業(yè)農村現(xiàn)代化方面起到舉足輕重的作用。

當然，在政策層面，國家在“十四五”規(guī)劃中將會更加重視農業(yè)農村現(xiàn)代化的優(yōu)先發(fā)展，補短板、打通城鄉(xiāng)循環(huán)、擴大內需等，都會加大對農業(yè)農村的支持。

從挑戰(zhàn)和問題方面看，我覺得有以下幾方面需要關注。

一是全球新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延，進一步導致經濟增長速度下滑，這對我國農業(yè)農村發(fā)展會帶來兩個壓力：一方面，經濟減速會給財政增收帶來壓力，財政增收困難后，由于其他領域的剛性支出，財政向農業(yè)農村增加投入的空間會受到擠壓。另一方面，經濟增速下降會影響農民就業(yè)。

二是當前的國際環(huán)境變化引起的經濟結構調整將對農業(yè)、農村、農民帶來影響。

目前有部分制造業(yè)向東南亞轉移，美國、日本等國家進行產業(yè)鏈重組，企業(yè)回遷、資本回撤等，都會導致擠壓農民就業(yè)空間。

國際市場需求萎縮也會導致中國的出口量下滑或增速放緩，進而引發(fā)國內存量中低端制造業(yè)不景氣，并影響農民就業(yè)。

此外，在新一代科技革命背景下，工業(yè)的智能化改造將造成大量工作機會被人工智能等代替，也會對農民就業(yè)帶來不利影響。

三是中國的城鎮(zhèn)化速度可能要慢于“十三五”時期。過去5年我國城鎮(zhèn)化速度比較快，平均每年增長1.13個百分點，預計“十四五”時期每年平均增長1個百分點左右，這有可能會影響到農業(yè)農村的現(xiàn)代化進程。

四是要關注農民收入增長的速度，關注縮小城鄉(xiāng)居民之間收入差距的難度是否會加大。

從2012年以來，我國城鄉(xiāng)居民收入的相對差距在縮小，但絕對差距在擴大，從2012年的16630元擴大到2019年的26338元，差距擴大了近1萬元。

再看農村內部，農村內部20%的高收入家庭與20%的低收入家庭的收入差額也在擴大。2013年農村內部高收入家庭人均收入比低收入多21323元，到2019年，這個差距擴大到31786元。所以在“十四五”時期，要繼續(xù)遏制城鄉(xiāng)群體之間的差距，可能會面臨一定的困難。

綜上，我認為“十四五”時期我國要解決發(fā)展不充分不平衡的問題，重點還在農業(yè)農村。“十四五”時期應該側重做好一個“加大”，兩個“加快”，即加大對農業(yè)農村的支持力度、加快推進城鎮(zhèn)化、加快農村體制改革。

“三農”應在雙循環(huán)中扮演重要角色

NBD：當前我國提出要加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，您認為“十四五”時期“三農”在其中應該扮演一個什么樣的角色？

馬曉河：在以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中，應該把農業(yè)農村放在一個更加重要的戰(zhàn)略位置。

首先說城鄉(xiāng)循環(huán)，城市和農村的循環(huán)在整個國內大循環(huán)中是弱項。

通俗來說，地區(qū)循環(huán)中接不上城市這一塊的是農村，產業(yè)循環(huán)接不上的是農業(yè)，投資和消費循環(huán)接不上的是農民，所以在新發(fā)展格局里，應該更加重視農業(yè)農村農民問題。

其次，雙循環(huán)的核心是生產、消費、流通等環(huán)節(jié)要打通，而目前在農業(yè)方面，比如說農業(yè)生產、加工、儲備、流通等，事實上還有很多環(huán)節(jié)沒有很好地打通，比如國內農業(yè)與國際農業(yè)的打通——國際市場、國內市場兩個市場，國內農業(yè)資源、國際農業(yè)資源兩種資源都需要打通。

另外，在體制改革方面也一樣，農村體制改革跟城市體制改革也需要打通和協(xié)調。舉個例子，在土地制度方面，農村建設用地入市應該與城市的國有土地實現(xiàn)“三同”——同地同價同權。這些方面都很重要。

總體而言，“三農”將來會在“雙循環(huán)”格局中扮演一個更加重要的戰(zhàn)略角色，無論在生產、供給還是消費、投資方面，都會占據(jù)更重要的地位。

NBD：產業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石，但實現(xiàn)產業(yè)興旺面臨著農村產業(yè)高質量發(fā)展不充分、核心競爭力不強、農村經營主體去精英化、農業(yè)社會化服務體系不完善等問題。針對“十四五”時期的農村產業(yè)發(fā)展，您有哪些建議？

馬曉河：我認為農村產業(yè)融合發(fā)展應該是農業(yè)產業(yè)化的高級形態(tài)和升級版。從這個角度來看，農村產業(yè)融合應該把重點放在技術進步和管理創(chuàng)新方面。

具體而言，當前農村產業(yè)融合應該在農業(yè)內部重組產業(yè)鏈過程中，發(fā)展那些高附加值的產業(yè)領域。比如大連的櫻桃，春節(jié)期間一斤可以賣到300多元；陜西的暖棚冬棗一斤可以賣到100多元，這些都是高附加值的產業(yè)。

其次，可以重點發(fā)展產業(yè)融合中的延伸型產業(yè)。比如藍莓賣原料價格就低，賣加工產品價格就高。當然，在加工型產品中，深度加工比粗加工價格又更高一些。

第三，可以從產業(yè)交叉融合中尋找增收點。比如農業(yè)跟旅游業(yè)交叉、農業(yè)跟康養(yǎng)業(yè)交叉、農業(yè)跟教育交叉中尋找發(fā)展和增值點。

此外，還要注意發(fā)展那些通過工業(yè)化的技術滲透實現(xiàn)增值的產業(yè)。比如通過智能化改造、AI等實現(xiàn)農業(yè)設施的現(xiàn)代化，進而使得每畝土地上的農業(yè)增加值大大增加。

舉個例子，一些養(yǎng)豬場通過智能化的設備改造，在十幾層的大樓里養(yǎng)豬，通過自動化飼喂、檢測、消毒、滅菌等，實現(xiàn)更高的效益。

總體而言，在農村產業(yè)方面有以下幾個建議：一要在“十四五”時期深化管理體制機制改革；二要培育新型農業(yè)經營主體；三要從政策層面支持發(fā)展一些新業(yè)態(tài)、新模式；四要協(xié)調好農民跟新型農業(yè)經營主體之間的利益關系，建立一個完善的利益協(xié)調機制；五要完善農業(yè)農村發(fā)展、農民增收的政策框架。

新形勢下應完善糧食儲備制度

NBD：土地是最重要的生產要素之一，土地制度改革是農村改革的核心。您認為“十四五”時期在進一步盤活土地資源方面還可以進行哪些探索？

馬曉河：土地制度改革實際包括兩部分：一是土地的征收、農村建設用地入市和宅基地流轉，就是通常所說的“三塊地”；二是承包地的三權分置（所有權、承包權和經營權）。

就“三塊地”中的土地征收而言，“十四五”時期應明確農村土地公益性征收范圍要進一步縮小。

公益性征地具有強制性，并且補償價格低。在農村土地征收過程中，存在著一定的“搭車”現(xiàn)象，就是說一些土地本不是公益性用途，比如用于城市建設的土地本來可以不占用公益性征地指標，但為降低成本而把它變成公益性征地，這些都不夠合理。

除了縮小公益性征收的范圍，還要強調公平。也就是說，公益性征地從法律上可以強制，但從經濟補償上應該按照市場原則進行，市場補償價格可以引入第三方評估。

就農村建設用地而言，應該明確只要通過法律批準、規(guī)劃允許，農村建設用地入市的原則和發(fā)展方向應該與城市國有土地執(zhí)行“三同”——同地同價同待遇，可以直接進入一級市場。

就宅基地而言，應該通過漸進式方式向跨社區(qū)流轉方向改革。

將來農村宅基地應當跟城里的商品房一樣，可以流轉，可以交易，可以變成財產性收入。但是要注意改革速度不能太猛太快，可以先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級跨區(qū)流動試點取得經驗后，再逐步擴大到在縣域內流轉。

就承包地（農村的耕地）而言，要進行三權分置。而三權分置的方向，我認為要進一步明晰集體所有土地的所有權歸屬問題，集體土地到底是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是歸村應該進一步明確。目前來看，有的歸屬自然隊，有的歸屬行政村，甚至還有歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，還不統(tǒng)一。

第二就是穩(wěn)定農戶的承包權，核心是農戶的承包權要人格化。就是說集體土地被承包以后，土地的承包權要落到個人頭上，不能虛置。

最后就是進一步放活土地經營權，也就是流轉和使用權，要按照市場原則而不能按照行政命令。

NBD：今年以來，糧食安全問題多次引發(fā)廣泛關注。您認為“十四五”時期在保障國家糧食安全方面應該有哪些考慮？

馬曉河：新形勢下，國家糧食安全戰(zhàn)略是堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的方針，核心要義是端牢中國人的飯碗，飯碗里主要裝中國糧。底線是保障谷物基本自給、口糧絕對安全。具體而言，一是糧食生產供給要達到一定的量，也就是要維持比較高的自給率。

目前我國的口糧自給率還是比較高的，谷物里的小麥、稻谷、玉米自給率都在95%以上，預計在“十四五”時期將繼續(xù)保持比較高的自給率。相對而言，大豆的自給率比較低。

在大豆方面，要采取差異化策略，在國內發(fā)展蛋白大豆，蛋白大豆主要以東北地區(qū)為主，通過技術投入提高大豆的產量和油脂價值。同時，進口油脂大豆，采取多元化策略，從北美、南美、俄羅斯等國家和地區(qū)進口來分散風險。

二是要完善儲備制度。

由于糧食生產有豐欠之年，為了調節(jié)豐欠之間的關系，就需要不斷完善儲備制度。按照一定的儲備率在豐年把糧食儲存起來，欠收之年放出去。同時，還要注意儲備體制改革，中央儲備與地方儲備、國有儲備與民間儲備、銷區(qū)儲備和主產區(qū)儲備等之間的關系都需要理順和調節(jié)。

三是適當進口國內短缺品種。

我國糧食從國內看有一些結構性矛盾，一些強筋、弱筋的小麥需要進口。比如做面包需要一些強筋面，做餅干需要弱筋面，這兩塊我們國內的生產還滿足不了市場需求，但這個量也不會太大。同樣還要注意進口國家的多元化，以降低風險，提高安全可獲性。