對話陸銘：我們有太多的體制性、結(jié)構(gòu)性問題，解決可釋放巨大制度紅利

每經(jīng)記者 朱玫潔    每經(jīng)編輯 楊歡    

編者按

中國將進(jìn)入“十四五”時期，這是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年，很多未來發(fā)展的中長期問題都要在這五年破題。

8月24日下午，習(xí)近平在中南海主持召開經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷瑥?qiáng)調(diào)國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化既帶來一系列新機(jī)遇也帶來一系列新挑戰(zhàn)，要求以暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局。

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。“十四五”規(guī)劃將為應(yīng)對“變局”做好充分準(zhǔn)備。聚焦本次會議，其主題正是就“十四五”規(guī)劃編制等提出意見和建議，參與此次座談會的均為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家，是中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的中堅力量。

座談會現(xiàn)場，共有9位專家現(xiàn)場發(fā)言，包括國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的頭部領(lǐng)軍者，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院名譽(yù)院長林毅夫；國內(nèi)研究人口的頂級學(xué)者，中國社會科學(xué)院副院長蔡昉；70后學(xué)者，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘等，他們從各自專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，對“十四五”時期發(fā)展環(huán)境、思路、任務(wù)、舉措提出了重要意見和建議。

“十四五”開局起步，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》專訪到部分座談會現(xiàn)場發(fā)言專家，特別推出“大國征程——十四五前瞻·深度對話”系列報道，本期對話嘉賓——總書記座談會上，最年輕的發(fā)言者陸銘。

中南海座談會上，陸銘現(xiàn)場發(fā)言 圖片來源：新聞聯(lián)播

8月24日，總書記在中南海主持召開經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷?/p>

作為9位現(xiàn)場發(fā)言專家之一，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘，是此次參會者中最為年輕的一位，生于1973年。

當(dāng)下，我國發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化。座談會提出，“十四五”時期，我國要以暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局。

作為一名長期研究中國經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者，陸銘表示，我國在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面，仍存在諸多結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間，如果一些體制性、結(jié)構(gòu)性問題得以解決，將能產(chǎn)生巨大的“制度紅利”。

暢通國內(nèi)大循環(huán)，仍有不少需進(jìn)一步理順的地方。在陸銘看來，加快外來人口的市民化進(jìn)程、校正土地和住房空間錯配、常住人口公共服務(wù)（尤其子女教育）的均等化……這些都是可以產(chǎn)生巨大紅利的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展“結(jié)構(gòu)調(diào)整”空間。

具體而言，這些“結(jié)構(gòu)調(diào)整”在“十四五”期間可以進(jìn)行怎樣的探索？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡稱“NBD”）第一時間專訪陸銘，對話如下：

 

一個應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的問題：

“下一代”教育不能因戶籍受影響

圖片來源：攝圖網(wǎng)

NBD: 您如何看待目前我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展局勢？這方面，“十四五”面臨怎樣的機(jī)遇和挑戰(zhàn)？

陸銘：城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展總體趨勢有好的方面，也存在不少問題。從好的方面來說，我們城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的人均GDP有所收斂，也就說人均GDP差距有縮小的趨勢。

從城鄉(xiāng)角度來講，這種差距縮小是可以切實感知到的，比如農(nóng)村的人均收入水平有了比較明顯的改善，農(nóng)村地區(qū)的宜居程度、基礎(chǔ)設(shè)施的供給有了非常明顯的進(jìn)步。在區(qū)域發(fā)展方面，一些城市群已經(jīng)開始形成，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有追趕的趨勢。

當(dāng)然，也存在問題。展望未來的話，我覺得應(yīng)該更多看到問題，比如城鄉(xiāng)和區(qū)域間收入差距的縮小，有一些其實是通過大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)的，還有一些地方建設(shè)，表面上看不錯，但背后很可能是依托地方政府負(fù)債來進(jìn)行的，這些項目能否有充分的投資回報，是很值得質(zhì)疑的。這些現(xiàn)象在一些人口流出地會表現(xiàn)得更加明顯。

在農(nóng)村農(nóng)業(yè)方面，由于長期存在的戶籍制度阻礙勞動力流動，農(nóng)村地區(qū)還滯留有大量的農(nóng)村人口。盡管當(dāng)前農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有所推進(jìn)，但總體速度還比較慢，如果離開規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降不下來，農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力很難提高，農(nóng)民的增收也會變得比較困難。

還有一個在城鄉(xiāng)之間應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的問題——下一代教育，現(xiàn)在城市里已經(jīng)有將近3億農(nóng)民工群體，他們的孩子因為沒有父母所在地的戶籍，在接受教育時仍然存在差別待遇。其中相當(dāng)一部分孩子成為了農(nóng)村留守兒童。另外一部分孩子跟父母在一起，但他們所獲教育的質(zhì)量相對來說差一些，我們稱之為流動兒童。

這部分人口也是未來中國服務(wù)業(yè)、制造業(yè)發(fā)展的重要人力資源。如果他們的教育水平不能得到有效提高、教育質(zhì)量不能得到充分改善，對于形成人力資本大國、未來可持續(xù)勞動力的供給是非常不利的。

展望“十四五”，我一直有一個觀點(diǎn)，目前存在的問題就是我們的機(jī)遇，用我這次參加座談會時的表述，我們有太多的體制性、結(jié)構(gòu)性的問題，如果得到解決，那么可以釋放巨大的制度性紅利。

在以上的這些問題里，關(guān)鍵是人口能夠更加自由地流動。這樣的話，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的收入差距可以進(jìn)一步縮小。同時，我們城市這一端如果能隨著外來人口的穩(wěn)定居住和就業(yè)，為其提供平等公共服務(wù)、甚至落戶這類待遇的話，可以期待中國舉家遷移率的提高。舉家遷移率提高以后，農(nóng)村的留守老人、留守婦女，特別留守兒童的現(xiàn)象就可以得到改善。

 

最急迫的城鄉(xiāng)發(fā)展改革：

加快外來人口的市民化進(jìn)程

圖片來源：攝圖網(wǎng)

NBD: 雙循環(huán)背景下，城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展在哪些方面的改革，更顯急迫？

陸銘：在雙循環(huán)背景下城鄉(xiāng)和區(qū)域的改革，如果要按急迫性來排序的話，我認(rèn)為最重要的舉措是加快外來人口的市民化進(jìn)程。

當(dāng)前3億農(nóng)民工，尤其是已經(jīng)長期穩(wěn)定就業(yè)和居住于城市的一部分人遲遲不能得到平等的公共服務(wù)，已產(chǎn)生了農(nóng)村地區(qū)的留守老人和婦女兒童問題，對于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展有牽一發(fā)動全身的影響。

一方面，城市地區(qū)公共服務(wù)不均等，使他們的子女教育、生活質(zhì)量受到影響，這還會制約他們的消費(fèi)增長。

根據(jù)我的研究，在所有其他的因素，包括年齡、性別、教育收入都得到控制的情況下，一個外來人口平均比他所在城市的城鎮(zhèn)居民消費(fèi)低出16%-20%。這是一個嚴(yán)重制約消費(fèi)需求增長的因素，如果能得到改變，就可以刺激內(nèi)需，有利于國內(nèi)大循環(huán)。

在農(nóng)村地區(qū)，產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主、再加上一些旅游和自然資源，如果農(nóng)村人口可以更加順暢地流動，那么農(nóng)村地區(qū)的人均資源占有量就可以得到提升，有利于提高農(nóng)村地區(qū)的人均收入，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和現(xiàn)代化經(jīng)營也將得到進(jìn)一步地推進(jìn)。

再往下，我們扶貧的壓力就會減少，財政轉(zhuǎn)移支付的需求也會相應(yīng)減少，國家的財政壓力減少，就可以把財政資源用在更加有利于長期發(fā)展的方面。

另一個我認(rèn)為急迫需要改革的領(lǐng)域，就是與人口流動相配合的土地。土地主要矛盾集中在兩個方面，一是城市的建設(shè)用地指標(biāo)：長期以來，我們?yōu)榱藢で髤^(qū)域間的平衡發(fā)展，采取區(qū)域之間人口和經(jīng)濟(jì)均勻分布的策略，由此在發(fā)達(dá)地區(qū)、人口流入地限制城市建設(shè)用地的供應(yīng)，然后在欠發(fā)達(dá)地區(qū)、人口流出地大量增加城市建設(shè)用地的投入，用來建設(shè)工業(yè)園、開發(fā)區(qū)和新城新區(qū)，這導(dǎo)致了人口和土地的空間錯配問題。

所以接下來要在增量上，把更多的建設(shè)用地指標(biāo)投入到人口流入的發(fā)達(dá)地區(qū)來，與此同時，在人口流出的一些地區(qū)，建設(shè)用地不能再增加供應(yīng)了，甚至可以對閑置的城市建設(shè)用地進(jìn)行清理，把它指標(biāo)化，再投入到發(fā)達(dá)的人口流入地來。

同時，農(nóng)村地區(qū)隨著大量人口流出，也產(chǎn)生了閑置建設(shè)用地，以及閑置程度越來越高的農(nóng)村宅基地，這可以跟城市的閑置建設(shè)用地一樣，把它復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地或者生態(tài)用地，然后將指標(biāo)流轉(zhuǎn)到發(fā)達(dá)地區(qū)、投入城市建設(shè)。這樣一來，整個國家的用地可以更加高效集約。

 

住房改革探索：

更加包容城市內(nèi)的低成本居住形態(tài)

圖片來源：攝圖網(wǎng)

NBD：校正土地和住房空間錯配，可能為中國發(fā)展帶來多大的紅利？應(yīng)同時配套哪方面的制度措施，保障此舉合理推進(jìn)、切實釋放社會效益？這方面，“十四五”期間可以有怎樣的探索？

陸銘：關(guān)于校正土地和住房的空間錯配能為中國發(fā)展帶來多大的紅利，這件事情的量化研究，我們團(tuán)隊正在進(jìn)行。就其影響的渠道角度而言，紅利應(yīng)該是巨大的，具體從以下幾方面來看：

第一，如果能讓土地和住房的建設(shè)供應(yīng)，順應(yīng)人口流動的方向，這就可以帶動一大波可持續(xù)、有回報的投資，因為這些投資與人口流動方向以及實際需求的空間分布是一致的，包括土地開發(fā)、住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配套公共服務(wù)等。

第二是消費(fèi)，如果住房建設(shè)能夠在人口流入地增加，那么人就會在這個地方穩(wěn)定就業(yè)居住，進(jìn)而釋放相應(yīng)的消費(fèi)需求。否則人們會有一個預(yù)期——城市高房價的情況下，未來自己是會回老家的，然后會為未來而儲蓄，抑制消費(fèi)。如果房價能夠穩(wěn)住，甚至可以選擇廉租房、公租房，讓他穩(wěn)定就業(yè)居住、不必“回老家”的話，他現(xiàn)在就可以大膽地進(jìn)行消費(fèi)。

第三，如果住房能夠在人口流入地增加，從而穩(wěn)住房價的話，前些年我們所看到的由高房價帶來的、不利于發(fā)展的一些現(xiàn)象就可以得到緩解，包括所謂“脫實向虛”現(xiàn)象。

此外，房價高也帶來了生活成本上升，進(jìn)一步擠出外來人口，使城市勞動力成本上升。最后，不少沿海人口流入地的生產(chǎn)成本、勞動力成本和土地成本都相應(yīng)提高，這不利于這些地方增強(qiáng)國際競爭力。同時，也有研究指出高房價會擠壓企業(yè)的創(chuàng)新投入，如果可以實現(xiàn)比較平穩(wěn)的房產(chǎn)市場發(fā)展，對于鼓勵創(chuàng)新也有積極作用。

那么，校正土地和住房的空間錯配，需配套哪些政策？我覺得有以下幾條：

第一是建設(shè)用地指標(biāo)本身要更加合理的配置，跟人口流動方向一致起來；第二，農(nóng)村地區(qū)的土地制度、特別是宅基地制度要進(jìn)行改革，現(xiàn)在宅基地只能轉(zhuǎn)讓給同村的其他居民，這并不合理。

目前，農(nóng)村地區(qū)閑置的宅基地可能已達(dá)總量的1/3左右。有的地方人口流出嚴(yán)重，宅基地空置比率更高，是不是可以大量地復(fù)耕，把宅基地對應(yīng)的指標(biāo)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)起來？

第三，城市這一端的建設(shè)用地指標(biāo)也要調(diào)整內(nèi)部的使用結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)體制下，城市用地中工業(yè)用地比較多、商住用地相對較少，商住用地中又比較偏向商業(yè)服務(wù)用地，居住用地就更少。不同用途之間的用地是不是可以更靈活地進(jìn)行轉(zhuǎn)換？比如閑置的工業(yè)用地、商服用地是不是可以轉(zhuǎn)化為住宅用地？一些城市對住宅用地的容積率管制也比較嚴(yán)格，這是不是可以放松？

還有這次我在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷咸岢龅囊粋€問題——對于城市內(nèi)部大量低成本的居住形態(tài)，是不是可以更加有包容性？

比如有一些房屋是城中村甚至“違章建筑”，但它目前確實改善著人民居住條件。是否可以在采取一定措施情況下，把這類房屋功能合法化？還有居住在地下室里的低收入人群，是不是也可以增加對他們的包容度？

同時，城市需要建設(shè)更多的廉租房和公租房來提供給技能低、收入低的人口去居住，也就是說政府解決一部分，民眾自己通過市場手段解決一部分。

以上這些方面，我認(rèn)為都是可以在“十四五”期間進(jìn)行探索和加快改革的。

 

都市圈建設(shè)：

“十四五”期間推進(jìn)“規(guī)劃一體化”

圖片來源：攝圖網(wǎng)

NBD：暢通國內(nèi)大循環(huán)，您認(rèn)為目前都市圈在“一體化”“打破行政壁壘”方面的探索，處于何種階段？“十四五”期間，在哪些方面率先加大推進(jìn)力度，較具可能？

陸銘：都市圈一體化，我覺得進(jìn)展比較好的是基礎(chǔ)設(shè)施。包括我們現(xiàn)在的高速公路、軌道交通，比如高鐵、城際鐵路、都市圈范圍之內(nèi)的地鐵等等，在一些地區(qū)比如說長三角，上海前些年也開始重點(diǎn)推進(jìn)打通與周邊地方的斷頭路。還有一個推進(jìn)得比較好的方面是一些公共服務(wù)正在同城化，比如公交卡可以異地使用、醫(yī)療報銷可以異地結(jié)算。

但從都市圈建設(shè)的角度來講，還有更多的問題有待解決。我希望在“十四五”期間能夠明顯推進(jìn)的，首先是規(guī)劃。

中國有一些大城市周圍的都市圈未來半徑可能達(dá)到50公里、甚至80公里，那么這個都市圈可能跨越市一級邊界甚至省一級邊界，比如上海，其建設(shè)都市圈就要跨越省一級的邊界。這種情況與目前以城市為單位、以地級市、直轄市為單位進(jìn)行城市規(guī)劃的體制，是矛盾的。

如果以一個大城市的行政管轄邊界來開展規(guī)劃，對于上海這樣的城市，可能需要控制人口、控制建設(shè)用地，但是從都市圈的發(fā)展角度而言，上海要與周邊其他城市連片發(fā)展，就應(yīng)通盤考慮，而我們都市圈整體的人口并不算多。

還有建設(shè)用地，如果按都市圈的方向發(fā)展，在核心大城市的行政管轄邊界之內(nèi)，就沒有必要那么嚴(yán)格地控制建設(shè)用地。從交通基礎(chǔ)設(shè)施來看，軌道交通也要跨市建設(shè)、跨省建設(shè)，這也將對地方政府現(xiàn)有的做法產(chǎn)生挑戰(zhàn)，不同的地方政府要共同投資，不一定各方都有很強(qiáng)的積極性。

更長遠(yuǎn)的就是公共服務(wù)均等化問題，現(xiàn)在我們的公共服務(wù)均等化仍主要針對戶籍人口，接下來首先要推進(jìn)的是外來常住人口的公共服務(wù)均等化。

以上海為例，若上海未來建成都市圈，其范圍將覆蓋到鄰近的江浙一帶縣級市，比如昆山、太倉。那么這些地方的人很有可能會到上海工作，當(dāng)這個群體擴(kuò)大到一定程度時，會產(chǎn)生一個問題——既然就業(yè)和納稅在都市圈中心城市實現(xiàn)，那么在中心城市的公共服務(wù)享用上是不是也應(yīng)該考慮均等化？

比如說醫(yī)療、社會保障、甚至未來孩子高考的權(quán)利等等是不是應(yīng)該均等化？我認(rèn)為這些問題都應(yīng)該早做研究，為未來的形勢變化做好預(yù)案。

 

超大城市戶籍改革：

積分落戶不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)教育水平

圖片來源：攝圖網(wǎng)

NBD：許多一線、新一線城市的流動人口動輒以百萬計，是中國最具人口吸引力的地方。您如何看待這些超大城市、特大城市戶籍制度的改革進(jìn)展和未來方向？

陸銘：其實中國特大城市、超大城市戶籍制度改革的進(jìn)展，差異不小，有些地方戶籍控制比較嚴(yán)，有些地方推進(jìn)改革已經(jīng)比較明顯，比如廣州。我在“十四五”期間提的建議就是城區(qū)人口500萬以上的特大城市、超大城市加快戶籍制度改革。具體分為以下幾方面：

第一個方面，要較大幅度地降低落戶門檻，實現(xiàn)外來人口，特別是已長期居住的外來人口的市民化進(jìn)程。在個別超大城市，由于長期以來戶籍管得比較嚴(yán)，據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，居住超過五年（沒有落戶的）能達(dá)到50%，居住超過十年（沒有落戶的）能夠達(dá)到20%，對于這一部分人來說，應(yīng)該趕緊加快落戶進(jìn)程。

哪怕不能落戶，對于外來人口的公共服務(wù)也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)均等化，特別緊迫的是，我前面反復(fù)講到的外來人口子女教育問題，這是百年大計。因為戶籍而使孩子的教育受到影響，我覺得是非常不明智的，對國家發(fā)展也不利。這不僅使人力資源積累放緩，也帶來很多社會問題，包括家庭分居、下一代的成長健康等。

接下來可以做的事情，就是在城市群內(nèi)部進(jìn)行積分落戶或直接落戶時，實現(xiàn)城市群內(nèi)部其他地方居住年限的累計互認(rèn)。中央也已明確提出，這是未來改革的方向。

我注意到寧波從九月開始實施長三角內(nèi)部異地居住年限的累計。廣州的改革更加值得稱道，他們把異地居住年限的互認(rèn)從珠三角拓展到了長三角地區(qū)，這是一個非常大的進(jìn)步。我相信廣州的改革一定會是指向性的，會對其他特大城市、超大城市形成標(biāo)桿作用，推動下一步的戶籍制度改革。

在積分落戶的標(biāo)準(zhǔn)里，我還要特別強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，我們的積分落戶往往比較強(qiáng)調(diào)教育水平，更高教育水平的人賦予更高的積分，而這無意中造成了另外一個結(jié)果——把城市公共服務(wù)的享受權(quán)利優(yōu)先給了受教育程度高的人。

大家可能沒有想過公共服務(wù)是作用在什么地方？其實就在于均等化。人和人之間生活差距較大的地方恰恰是在大城市，比如城市里有許多提供消費(fèi)型服務(wù)業(yè)的人，他們技能可能不夠高，多屬于低收入人群。如果城市能對低收入階層、低技能勞動力進(jìn)行公共服務(wù)均等化，可以極大地增進(jìn)社會和諧。

相反，如果我們的積分制度強(qiáng)調(diào)教育水平，其實就把公共服務(wù)優(yōu)先配置給了高教育水平和高收入的人群。現(xiàn)在國家層面已強(qiáng)調(diào)，在積分落戶標(biāo)準(zhǔn)中大幅度地提高居住和就業(yè)年限的權(quán)重，我認(rèn)為這是對的，相應(yīng)來講，就要大幅度地下調(diào)甚至取消關(guān)于教育水平的要求。

 

公共服務(wù)緊缺：

大城市人口實際增長遠(yuǎn)超規(guī)劃

圖片來源：攝圖網(wǎng)

NBD：大城市公共服務(wù)供給緊張的根本原因是什么？優(yōu)化的突破點(diǎn)在哪里？

陸銘：大城市公共服務(wù)供給的緊張，我認(rèn)為根本的、絕對重要的原因在于規(guī)劃的失誤。歷史上我們一直沒有很好地認(rèn)識到，人口向中心大城市的集聚是一個經(jīng)濟(jì)規(guī)律。所以，我們公共服務(wù)一直試圖按照一個規(guī)劃的人口去進(jìn)行供給，包括學(xué)校建設(shè)、醫(yī)院建設(shè)等。而在實際情況中，人口的增長趨勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)劃人口，這時各個地方也出現(xiàn)了不同的做法。

在珠三角地區(qū)，尤其是廣州和深圳采取的辦法是民間資本進(jìn)入，比如民辦學(xué)校。雖然民辦學(xué)校的質(zhì)量比公辦學(xué)校要差一點(diǎn)，但從數(shù)量的角度來說，至少比較好地滿足了外來人口的教育需求。

另一個模式是上海模式，它把政府認(rèn)定的民辦學(xué)校，納入到了公共財政體系里，進(jìn)行補(bǔ)貼并且提升它的質(zhì)量，從這個角度來說是好的。但相應(yīng)地，一些沒有被政府認(rèn)定的民辦學(xué)校，近些年就被清理了。

如果去看一些超大城市比如北京、上海的中小學(xué)數(shù)量，我可以說，北京、上海的人口在增長，但是中小學(xué)的數(shù)量卻是在減少。而且中小學(xué)的入學(xué)人數(shù)在近些年也是下降的，這都跟我們對外來人口的子女教育不那么友好有關(guān)。

所以接下來，我認(rèn)為是要科學(xué)認(rèn)識到大城市人口增長的規(guī)律，并且改進(jìn)修訂我們的規(guī)劃，從供給側(cè)來增加公共服務(wù)提供的數(shù)量，然后改善它的質(zhì)量結(jié)構(gòu)，優(yōu)化它的空間布局。尤其大城市的郊區(qū)是人口增長比較快的地區(qū)，公共服務(wù)的供給需要較大幅度的增長，特別是教育。

第二個原因，我認(rèn)為是財政體系。我們公共服務(wù)的提供以地方財政為主，中央財政對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)提供有一定的財政轉(zhuǎn)移支付，但這個財政轉(zhuǎn)移支付是與戶籍人口掛鉤的，問題在于人口已經(jīng)跨地區(qū)流動起來了，而財政轉(zhuǎn)移支付仍針對戶籍人口來提供。

未來我認(rèn)為應(yīng)該逐漸走向財政轉(zhuǎn)移支付按常住人口來進(jìn)行補(bǔ)貼的政策。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，按照戶籍人口來進(jìn)行的財政轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)該允許由流動人口跨地區(qū)攜帶。

其中最為重要的就是教育資源，可以把中央向欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供的教育財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行證券化，變成一個教育券。用教育券抵消在人口流入地上學(xué)的一部分學(xué)費(fèi)，這樣可以有效緩解人口流入地的公共服務(wù)，特別是教育資源短缺的問題。

 

理想中的中小城市：

提高人均資源占有量、改善人居條件

圖片來源：攝圖網(wǎng)

NBD：收縮城市是否會越來越多？您認(rèn)為“十四五”期間中小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要重點(diǎn)關(guān)注哪些問題？您理想中中小城鎮(zhèn)是怎樣的形態(tài)？

陸銘：收縮城市，如果我們現(xiàn)在用一個指標(biāo)——地方人口負(fù)增長來進(jìn)行度量的話，那么根據(jù)我所掌握的數(shù)據(jù)，中國大概有1/3的城市存在收縮現(xiàn)象，清華大學(xué)的龍瀛老師做過更加仔細(xì)的微觀數(shù)據(jù)分析，差不多也是這樣一個結(jié)論。

未來，我覺得關(guān)鍵不是收縮城市數(shù)量的多少，我也不認(rèn)為收縮城市數(shù)量會變化很大。今天是人口正增長的城市，未來可能仍然正增長，而人口負(fù)增長的城市，未來也可能仍是負(fù)增長。

關(guān)鍵問題是收縮城市的收縮幅度會有所加大，特別是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口流出地，又尤其是小城市。對于這些人口負(fù)增長的地區(qū)，我認(rèn)為要客觀地認(rèn)識到人口向中心城市、向沿海地區(qū)及中西部大城市都市圈集中的客觀規(guī)律。那么這些人口收縮的地方、特別是一些中小城市該怎么辦呢？

第一是要找到自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭優(yōu)勢，有些地方適合搞農(nóng)業(yè)，有些地方適合搞旅游，有些地方適合搞資源型產(chǎn)業(yè)，還有些地方如果離大城市不太遠(yuǎn)的話，可以增強(qiáng)與大城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展一些配套產(chǎn)業(yè)或者為周邊大城市提供如旅游、居住、農(nóng)產(chǎn)品加工這樣的功能。這是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來講。

從規(guī)劃上看，我認(rèn)為應(yīng)該去做減量型的規(guī)劃，不能再像從前那樣盲目擴(kuò)張，說得通俗一點(diǎn)，有些閑置的該拆的房子，可能要適當(dāng)?shù)夭?。人口流出地的閑置房就不要指望能夠賣出去或者得到重復(fù)利用了。

尤其在收縮城市邊緣的城郊地區(qū)，連片的閑置房可能要慢慢地進(jìn)行規(guī)整。同樣的道理，基礎(chǔ)設(shè)施比如道路，原來有些地方建了八車道，八車道是不是可以變成六車道？再進(jìn)一步也許四車道也夠用了。總之，這些基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率要提高。隨之整理出的建設(shè)用地指標(biāo)可以再進(jìn)行跨地區(qū)流轉(zhuǎn)。

接下來是公共服務(wù)。如果人口已經(jīng)減少到一定程度，比如有的地方農(nóng)村已經(jīng)快消失了，只剩下個位數(shù)的老人和學(xué)生。像這樣的地方，公共服務(wù)要適當(dāng)集中，農(nóng)村向城市集中、城市向中心城市集中，提高公共服務(wù)的利用效率。

大家可能會說，這使得那些人口流出地的居民享受公共服務(wù)的成本變高了，比如上學(xué)看病距離變得更遠(yuǎn)。那么，政府應(yīng)該采取的措施是在價格上進(jìn)行較大幅度的補(bǔ)貼，使得這些地方的公共服務(wù)享用成本，總體上不要上升太高，達(dá)到所謂效率和平等之間的兼顧，而不是矛盾。

如果這些做法都實現(xiàn)的話，我理想中的中小城市應(yīng)該是：隨著人口的減少，其人均資源占有量有所提高，可以有比較合理的人均收入水平和增長速度。另一方面，從生活質(zhì)量來講，生活節(jié)奏不那么快，房價成本也比較低，空氣質(zhì)量比較好，環(huán)境比較宜居，城市建設(shè)比較美觀，總體人居條件得以改善。

總而言之，大城市的生活方式和小城市生活方式，是不一樣的。大城市收入高，選擇多，講究競爭效率，同時也會帶來快節(jié)奏、成本高的問題。小城市就是另外一種生活，壓力沒有那么大、比較悠閑，但生活可能會單調(diào)一些。

所以，不同地區(qū)的生活狀態(tài)會達(dá)到差異化，然后民眾可以根據(jù)自己的偏好來進(jìn)行選擇，找到最適合自己生活的方式，我覺得這就是一種理想狀態(tài)。

就“十四五”期間而言，應(yīng)該特別去關(guān)注前面所提到的中小城鎮(zhèn)如何在人口可能持續(xù)縮小的情況下，對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的供給兼顧效率和公平；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上找到符合當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的比較優(yōu)勢。

記者：朱玫潔

編輯：楊歡

視覺：鄒利

排版：楊歡 馬原