留給西咸“糾結”的時間，不多了

每經(jīng)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 劉艷美

2002年歲末，西安南郊曲江賓館。

在來自陜西省及西安、咸陽兩市主要官員的見證下，兩座千年古都簽署經(jīng)濟一體化協(xié)議，由此拉開西咸一體化序幕。

當時，時任咸陽市市長向在場媒體表示：“如果把西安比作一棵大樹，那么咸陽就可以在它下面乘涼。”

18年后，一體化之路依然遙遠，而幾乎每隔一段時間，有關兩座城市的關系走向，都會引發(fā)坊間熱議。

最近這一次，是因為一個“新概念”的出現(xiàn)——西咸都市圈。

《西安日報》截圖

日前，陜西省印發(fā)的《關于建設西安國家中心城市的意見》（下稱《意見》）提出，“推進西咸一體化發(fā)展，支持西咸新區(qū)創(chuàng)新城市發(fā)展方式，加快建設西咸都市圈”。

一時間，爭議再起。

要知道，很長時間以來，關于都市圈，陜西的提法都是“西安都市圈”或“大西安都市圈”。根據(jù)當?shù)夭簧儆^察人士的說法：“西咸都市圈”的官方提法，尚屬首次。

為什么突然換了說法？提法變化背后，究竟有何深意？西咸一體化這個“結”，又該怎么解？

01

梳理公開資料可以發(fā)現(xiàn)，在此前的官方文件中，要么是“西安都市圈”，要么是“大西安都市圈”，“西咸都市圈”的提法，從未有過。

在許多人看來，這樣的轉變，略顯突然。

西安 圖片來源：攝圖網(wǎng)

就在上個月，西安市政府工作報告還提出，“加快西安-咸陽一體化進程，支持富閻融合發(fā)展，推動西安都市圈建設”；陜西省發(fā)改委印發(fā)的《2020年推動關中平原城市群和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點工作任務》也提到，“推動《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實施，多軸線、多組團、多中心、多層次推進城市建設”。

一字之差，意味著什么？

有猜測認為，從字面意思看，相比大西安都市圈或西安都市圈，西咸都市圈的范圍似乎有所縮小。

早在2006年7月，《陜西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2020年）》就將西安市9區(qū)4縣和咸陽市2區(qū)1市4縣整體劃入西安都市圈范圍。

2009年6月，《關中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確要“加快推進西（安）咸（陽）一體化建設，著力打造西安國際化大都市”，并提出“建設大西安、帶動大關中、引領大西北”任務。

2014年1月，西咸新區(qū)正式獲批成為國家級新區(qū)。同年，“培育大西安都市圈”被寫入《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，其中核心區(qū)包括西安市和咸陽主城區(qū)、西咸新區(qū)。

到2018年2月，《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》提出構建“一圈一軸三帶”總體格局，其中的“一圈”，正是指由西安、咸陽主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈。這也與《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》劃定的都市圈范圍一致。

關中平原城市群示意圖 圖片來源：《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》

相比之下，西咸都市圈似乎有著“聚焦”和“收攏”之意。

另一方面，也有分析指出，西咸都市圈這一提法，或許意在強化咸陽地位。畢竟，西咸新區(qū)雖然已由西安整體代管，但大片土地行政規(guī)劃上仍然歸屬咸陽轄區(qū)。

還有推測認為，此舉可能是借鑒“廣佛都市圈”“深莞城市圈”，探索新的都市圈發(fā)展模式。

不過，在最早提出“西咸一體化”主張的學者、陜西省城市文化研究會會長張寶通看來，“咸陽不是廣州旁的佛山，也不是深圳旁的東莞，無法形成‘兩城并列’的都市圈。”所以，“陜西只能做大做強西安，打造大西安都市圈”。

02

官方提法的一個細微變化，瞬間觸發(fā)各方敏感的神經(jīng)。這背后，是西咸一體化進程中蓄積已久的矛盾與尷尬。

一河相隔的西安和咸陽，同處陜西中部的關中平原，相距僅25公里。

關中平原城市群示意圖 圖片來源：《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》

兩座城市同為歷史文化名城，西安以漢唐故都聞名，咸陽以秦都自居。歷史上，除秦朝外，咸陽大部分時期都作為西安的京畿重地而存在，拱衛(wèi)著古都西安。

可以說，西咸一體化在歷史上就有過“雛形”，兩座城市的交流往來也十分密切。根據(jù)官方說法，“在歷史和現(xiàn)實中，西安和咸陽都存在著全國獨一無二的唇齒相依、水乳交融的特殊關聯(lián)”。

西安、咸陽位置示意圖 圖片來源：《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》

但無論官方還是民間都承認，無論一體化進程還是都市圈建設，其實都走得并不順利。

盡管2002年就已簽署經(jīng)濟一體化協(xié)議，商定按照“規(guī)劃同籌、交通同網(wǎng)、信息同享、市場同體、產業(yè)同布、科教同興、旅游同線、環(huán)境同治”的“八同”思路推進一體化。但直到2006年，兩地才率先在“信息同享”領域破題，實現(xiàn)電話并網(wǎng)，共用029區(qū)號。

當時，媒體報道稱，這標志著西咸經(jīng)濟一體化工作將進入“產業(yè)融合升級、城市功能互補”的發(fā)展新階段。但隨著時間推移，兩個城市似乎再沒有更多實質性進展。

即便是電話并網(wǎng)，直到2013年，還有媒體報道，“西咸并用區(qū)號6年 用戶異地接電話仍需交‘跨區(qū)費’。”

2014年初，陜西省通信管理局發(fā)布公告，宣布西安、咸陽兩地移動電話取消長途費、漫游費，執(zhí)行同一標準，兩地間的“跨區(qū)費”才終于成為歷史。

為推動西咸一體化，2010年，陜西在西安和咸陽兩市之間設立西咸新區(qū)，并在2011年調整西咸新區(qū)體制機制，開啟省市共建、以省為主的建設模式。2014年，西咸新區(qū)正式升格為國家級新區(qū)。

不過，根據(jù)《陜西日報》2017年的報道：經(jīng)過多年實踐，西安、咸陽、西咸新區(qū)三大主體之間存在著體制機制不順的問題，整體發(fā)展合力不強。

也是在這一年，陜西對西咸新區(qū)管理體制機制進行調整，交由西安代管。

但在張寶通看來，這雖然消除了西咸新區(qū)與西安市的體制矛盾，但卻加劇了咸陽與西安的矛盾。

西咸新區(qū)示意圖 圖片來源：西咸新區(qū)官網(wǎng)

在2019年發(fā)表的《西咸一體化的發(fā)展困境與治理路徑》一文中，西北政法大學政治與公共管理學院周偉、許珂分析指出：

在西安確定了建設國家中心城市、國際性綜合交通樞紐、具有歷史文化特色的國際化大都市的戰(zhàn)略目標之后，西安的虹吸效應加強，嚴重威脅著咸陽自身的地緣利益，導致兩地發(fā)展矛盾日益激化，阻礙著西咸一體化進程的推進和大西安戰(zhàn)略目標的實施。

03

合力上的不足，已經(jīng)影響到兩座城市的經(jīng)濟表現(xiàn)。

2017年，陜西省政府出臺《關于深入推進西咸一體化的若干政策措施》，提出以2020年為限，大西安GDP鎖定在1.3萬億元，城市競爭力在全國同類城市中排位顯著提升。

2019年，西安GDP為9321.19億元，同比增長7%。照此計算，離此前設定的2020年目標尚有近3700億元差距。其中，西咸新區(qū)2019年GDP為520.72億元，同比增長10.6%。雖然増勢明顯，但體量仍然較小。

西安在全國的經(jīng)濟排位，則從2018年第20位掉至2019年第24位， 被東莞、合肥、福州及合并萊蕪后的濟南超越。

而咸陽的發(fā)展也日益顯出頹勢。早在2005年，咸陽就被榆林超過，省內排名由第二位跌至第三位。2018、2019年，咸陽GDP增速在全省都排名倒數(shù)，經(jīng)濟總量也在去年被寶雞超越，排名跌至全省第四位。

咸陽渭河大橋 圖片來源：攝圖網(wǎng)

近年來，關于西安、咸陽二城合并的呼聲一直存在。

支持者認為，這既可以破解西咸一體化的行政壁壘，又能緩解西咸新區(qū)長期在“夾縫中生存”的尷尬。更為長遠的利好是，這將有利于進一步做大做強西安，提升西安在經(jīng)濟總量、人口等方面的城市能級。

其中最引人關注的要數(shù)張寶通提出的“三分咸陽”。他建議，把咸陽主城區(qū)、涇陽、三原、興平、禮泉等適合建國際化大都市的地方劃給西安。

但在反對者看來，當西安自身實力還不夠強大時，即便通過簡單直接的行政區(qū)劃調整獲得更多人口和面積，其能否發(fā)揮“帶頭大哥”的作用、輻射帶動周邊城市一起發(fā)展，還是未知數(shù)。

實際上，早在2003年，時任西安主政者就曾以《不是人為地將行政區(qū)劃并在一起》為題撰文指出，西安、咸陽兩市共同建設的是“西咸經(jīng)濟圈”，這與“西安都市圈”是內涵不同的兩個概念。兩城合作是既求“共同”，又有“錯位”?；c是資源共享，目的是經(jīng)濟同興。

2014年，@咸陽宣傳 官方微博也曾就“三分咸陽”回應稱：咸陽是我國著名的歷史文化名城，具有2360多年的建城史，是中國第一帝都。這樣一個擁有厚重歷史文化傳承和充滿經(jīng)濟活力、具有廣闊發(fā)展前景的城市不可能在我國行政板塊消失。

這條微博，至今仍然可以查到。

微博截圖

無論合并與否，不可否認的是，在“抱團”發(fā)展時代，西咸一體化對西安建設國際大都市和國家中心城市、輻射帶動關中平原城市群以及服務國家“一帶一路”建設等，顯得越來越重要。

在最新印發(fā)的《2020年推動關中平原城市群和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點工作任務》中，有這樣一段話：

強化舉措加快西安-咸陽一體化進程，推動西安、咸陽規(guī)劃協(xié)同、產業(yè)協(xié)作、要素流動、設施共享，提升對全省、對西北發(fā)展的帶動能力。

留給兩座城市“糾結”的時間，確實不多了。