每經(jīng)專訪中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文：2億人繳納失業(yè)保險(xiǎn)，僅230萬人領(lǐng)取，建議向所有失業(yè)者發(fā)失業(yè)金

5月22日，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)，在今年發(fā)展的主要目標(biāo)中提出，城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右。 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新的數(shù)據(jù)顯示，2020年4月，全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為6.0%，比3月份上升0.1個(gè)百分點(diǎn)。 人社部的數(shù)據(jù)也顯示，2020年1~4月，失業(yè)保險(xiǎn)期末參保人數(shù)達(dá)到2.04億人，基金支出724.8億元。 受疫情影響，今年失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出明顯加快，前4個(gè)月的支出規(guī)模已接近2015年全年的支出規(guī)模（736億元）。 但是，相對(duì)于累計(jì)結(jié)存規(guī)模已達(dá)6000億元左右的失業(yè)保險(xiǎn)基金而言，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模的空間依然很大。 在特殊時(shí)期，如何發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能，成為今年兩會(huì)期間代表、委員們討論的焦點(diǎn)。 以支定收的失業(yè)保險(xiǎn)制度下，基金規(guī)模為什么會(huì)累年遞增？ 連續(xù)十余年維持230萬人左右的領(lǐng)取規(guī)模，失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取人群是否需要擴(kuò)容？ 2億人繳納失業(yè)保險(xiǎn)，僅230萬人領(lǐng)取，阻礙失業(yè)保險(xiǎn)廣覆蓋的癥結(jié)在哪？ 失業(yè)保險(xiǎn)條例修改為何多年難有進(jìn)展？ 帶著這一系列問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者對(duì)全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文進(jìn)行了專訪。 領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)，僅為失業(yè)總數(shù)10%左右 NBD：受疫情影響，今年前4個(gè)月我國(guó)失業(yè)率有所增加，失業(yè)保險(xiǎn)制度備受關(guān)注。近年來，失業(yè)保險(xiǎn)制度是否發(fā)揮了應(yīng)有的保障作用？ 鄭秉文：我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度建立于1999年，盡管多年來制度在不斷完善，但也存在著一定的軟肋。 比如，失業(yè)保險(xiǎn)原本的作用是對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行救助、救濟(jì)，可失業(yè)人員受益的比率卻在逐年下降。 當(dāng)前，失業(yè)保險(xiǎn)制度的一個(gè)問題就是“失業(yè)受益率”過低，也就是領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占失業(yè)人數(shù)的比例太低，亟需改革。 例如，2018年我國(guó)調(diào)查失業(yè)率是4.9%，失業(yè)人數(shù)是2130萬人，但年末領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)只有223萬人，僅占失業(yè)人數(shù)的10%多一點(diǎn)。 事實(shí)上，220萬左右已經(jīng)成為一個(gè)“常數(shù)”——2009年是國(guó)際金融危機(jī)沖擊最嚴(yán)重的一年，那年末我國(guó)領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)也只有235萬。 從2009年以來，領(lǐng)取失業(yè)金的人數(shù)一直230萬左右浮動(dòng)，一直持續(xù)到現(xiàn)在11年了。 從調(diào)查失業(yè)率來看，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)比例僅為10%左右，受益人群比例很小。 第二個(gè)問題是參保的受益率也很低。領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)占參保人數(shù)的比例持續(xù)下滑。 2004年，我國(guó)“參保受益率”是4.0%，當(dāng)年末領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)是420萬，參保人數(shù)是1.05億。 到2018年，這一比率降到1.1%，當(dāng)年領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)223萬，參保人數(shù)是2億，14年間參保繳費(fèi)的人數(shù)增加了1倍，領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)減少。 也就是說，十多年前有1億人參保，是200多萬人受益；十多年后擴(kuò)到了2億人參保，還是200多萬人受益，等于參保受益率下降了約一倍。 第三個(gè)問題，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存越來越多。 現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度下，交錢的人越來越多，領(lǐng)錢的人群規(guī)模變化不大，于是失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存逐年增加，2004年余額僅為400億元，到2018年增加到5800億元，14年里增加了13倍還多。 這還是在2006年以來不斷增加就業(yè)培訓(xùn)和穩(wěn)崗補(bǔ)貼等支出范圍、2015年以來連續(xù)降低費(fèi)率之后的結(jié)果，否則基金余額可能還要更大。 總而言之，失業(yè)保險(xiǎn)制度存在一定的問題，那么我們的任務(wù)就是要尋找制度設(shè)計(jì)不足的地方，加大改革力度，回歸制度功能本來面目，要讓制度在真正需要的時(shí)候能發(fā)揮作用。 這次疫情造成失業(yè)人員增多，應(yīng)該讓失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮更大的作用。 今年4月的調(diào)查失業(yè)率是6%，6%就意味著大約有2600萬~2700萬人失業(yè)，如果不改革失業(yè)保險(xiǎn)的制度規(guī)則，那么還是200多萬人領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，這就難以體現(xiàn)制度的保障作用。 把失業(yè)保險(xiǎn)過高的領(lǐng)取門檻降下來 NBD：當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)條例提出了三種可以領(lǐng)取失業(yè)金的條件。如果存在“錢發(fā)不出去”的情況，是不是申領(lǐng)條件太苛刻了？ 鄭秉文：是的，失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)金的條件和資格要求太高。失業(yè)保險(xiǎn)是企業(yè)給職工參保，企業(yè)按照職工工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)金，個(gè)人不用交錢。 問題在于，對(duì)領(lǐng)取人員的要求確實(shí)太多了。 目前的領(lǐng)取條件包括： 按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年； 非因本人意愿中斷就業(yè)；已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。 比如： 要求至少參保12個(gè)月，可是很多農(nóng)民工的工作季節(jié)性比較強(qiáng)，春夏秋冬未必能干一個(gè)周期，一年可能只能工作五六個(gè)月，由于參保時(shí)限不夠，可能就難以領(lǐng)到失業(yè)金。 再比如： 要求非因本人意愿中斷就業(yè)的，也沒有資格領(lǐng)取失業(yè)金，意思是職工主動(dòng)離職的，沒有資格去領(lǐng)取失業(yè)金，必須得企業(yè)把職工辭退掉，職工才可能領(lǐng)取到失業(yè)金。 這一條在現(xiàn)實(shí)中也比較難執(zhí)行，現(xiàn)實(shí)中有大量“被辭職”的現(xiàn)象，很多企業(yè)常以減薪、調(diào)崗等方式，逼迫勞動(dòng)者主動(dòng)辭職，這么做既規(guī)避了規(guī)模裁員的制約，又可以規(guī)避支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，同時(shí)勞動(dòng)者也不愿意在其個(gè)人檔案中記錄下被辭退的情形。這就導(dǎo)致大量勞動(dòng)者享受不到應(yīng)有的失業(yè)保障。 目前，社會(huì)上還是強(qiáng)資本、弱勞工、弱工會(huì)的狀態(tài)，對(duì)于職工離職，很難判斷是因?yàn)楸救说囊庠鸽x職，還是非因本人意愿。 總而言之，這些原因造成了社會(huì)上領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際失業(yè)人數(shù)，失業(yè)金卻發(fā)不出去，累計(jì)結(jié)余逐年增加。 NBD：針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍的問題，今年政府工作報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了擴(kuò)大保障范圍。對(duì)此，我們應(yīng)該怎么理解呢？ 鄭秉文：政府工作報(bào)告中提出，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍，將參保不足1年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障。擴(kuò)大低保保障范圍，對(duì)城鄉(xiāng)困難家庭應(yīng)保盡保，將符合條件的城鎮(zhèn)失業(yè)和返鄉(xiāng)人員及時(shí)納入低保。 將參保不足1年的農(nóng)民工等失業(yè)人員都納入常住地保障，就是要降低失業(yè)人員申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金資格的條件。 根據(jù)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)條例，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件之一，是按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年。政府工作報(bào)告中對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行了放寬，但放寬的力度還可以再加碼。 圖片來源：受訪者供圖 建議向全國(guó)所有失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)金 NBD：失業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存雖然有6000億元左右，但今年前4個(gè)月已經(jīng)支出了724.8億元，放寬領(lǐng)取條件是否會(huì)影響制度的可持續(xù)性呢？ 鄭秉文：關(guān)于制度的可持續(xù)性，失業(yè)保險(xiǎn)制度是以支定收，它跟養(yǎng)老金的制度不完全一樣，養(yǎng)老金是權(quán)益的積累。 養(yǎng)老金制度是承諾現(xiàn)在收繳，達(dá)到退休年齡以后基金能對(duì)參保人員進(jìn)行支付，失業(yè)保險(xiǎn)不是這樣，它屬于當(dāng)期的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)期收錢，當(dāng)期發(fā)錢。 經(jīng)濟(jì)是有周期性的，建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的目的是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余的正常增長(zhǎng)曲線本應(yīng)是一條波浪形，經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)呈上升趨勢(shì)，衰退時(shí)呈下降趨勢(shì)。 例如，2009年美國(guó)將以往六七年積累的失業(yè)保險(xiǎn)基金全部支付給失業(yè)者，還向財(cái)政借錢。 但我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余量的增長(zhǎng)長(zhǎng)期向上方攀升，這并不正常，需要加以改革。 對(duì)此我建議，應(yīng)打破常規(guī)，失業(yè)金發(fā)放范圍要打破兩三百萬人這個(gè)“常數(shù)”，向全國(guó)所有失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)金，不要害怕把“子彈”都打出去，哪怕是讓5800億元失業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存清零，但如果目的是保障失業(yè)人員，是讓失業(yè)保險(xiǎn)的作用回歸“本源”，都是值得的。 即使真的讓失業(yè)保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存清零，基金也不會(huì)傷筋動(dòng)骨。 當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金月均收入能有100億元，幾年時(shí)間就能恢復(fù)起來。 針對(duì)此次疫情，可以考慮特事特辦。 這次不管失業(yè)人員之前的雇主是否為其參加了失業(yè)保險(xiǎn)，只要能證明失業(yè)了，比如街道、工廠等出具失業(yè)證明，就可以讓他們領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)，領(lǐng)取的條件可以放松一些。 NBD：在失業(yè)保險(xiǎn)制度改革中，非常重要的一環(huán)是修改失業(yè)保險(xiǎn)條例，有關(guān)部門在2017年進(jìn)行過征求意見，但修改工作至今仍未完成。您怎么看待這一改革呢？ 鄭秉文：失業(yè)保險(xiǎn)條例的修訂草案征求意見稿早在2017年12月就已經(jīng)完成，并向全社會(huì)公開征求意見，不過至今沒有公布修訂版。 制度改革，應(yīng)該是立法先行，當(dāng)前疫情的情況特殊，等待修法完成后再推進(jìn)制度改革，就會(huì)有點(diǎn)遲，建議特殊時(shí)期應(yīng)該特事特辦，讓失業(yè)保險(xiǎn)制度改革先動(dòng)起來。 失業(yè)保險(xiǎn)制度要不忘初心，失業(yè)保險(xiǎn)的宗旨就是對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行救助，幫助他們度過職業(yè)生涯的低潮，讓失業(yè)的人能夠生活下去，這是現(xiàn)代社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的一個(gè)功能，如果這個(gè)功能沒有發(fā)揮，就說明制度存在問題，要想辦法找問題，進(jìn)行改革。 長(zhǎng)期來看，修訂失業(yè)保險(xiǎn)條例是改革的根本，主要有兩方面： 一是提高制度精準(zhǔn)性。 現(xiàn)在參加進(jìn)來的群體基本都是不會(huì)失業(yè)的群體，比如像我所在的單位中國(guó)社科院，這是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，工作人員幾乎不存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，幾乎用不到失業(yè)保險(xiǎn)基金，但有很多失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的群體和企業(yè)，卻沒有覆蓋進(jìn)來。 二是完善制度設(shè)計(jì)。 目前失業(yè)保險(xiǎn)條例規(guī)定的領(lǐng)取失業(yè)金條件十分嚴(yán)苛，地方反映十分強(qiáng)烈。 比如，前面所講的“非因本人意愿中斷就業(yè)”這一限定條件，在實(shí)際執(zhí)行過程中引發(fā)了一些難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。更為急迫的是，應(yīng)進(jìn)一步放寬失業(yè)農(nóng)民工領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的限制。 每經(jīng)記者：李彪 編輯：陳旭易啟江 視覺：劉青彥 排版：易啟江馬原