新加坡如何擺脫“圈層型”擴(kuò)張夢魘？

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美    

圖片來源：攝圖網(wǎng)

TOD（Transit-Oriented Development，以軌道交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展）是什么？在新加坡，恐怕沒有人能給出標(biāo)準(zhǔn)定義。

作為新加坡規(guī)劃核心部門，市區(qū)重建局（Urban Redevelopment Authority, URA）執(zhí)行規(guī)劃師黃玉山，嘗試用三個層次解釋這個不那么“新加坡”的概念：

在頂層，它是綜合的土地使用和交通規(guī)劃理念；中觀，它涉及對交通要道與戰(zhàn)略通道的布局；而在微觀，它將關(guān)系到如何讓一個新城或區(qū)域自給自足。

無論怎么解釋，都與城市規(guī)劃密切相關(guān)。當(dāng)TOD這個源自歐美國家的概念染上濃重的亞洲色彩時，新加坡這座以規(guī)劃見長的國家城市，利用軌道交通為城市開拓出更大的發(fā)展空間。

“因?yàn)樾录悠沦Y源十分緊缺，必須通過細(xì)致規(guī)劃，保證每一寸土地得到最高效利用。”負(fù)責(zé)新城規(guī)劃的建屋發(fā)展局（Housing Development Board，HDB）規(guī)劃師Stephanie說。

在他們與URA等部門共同努力下，新加坡從靠近南部的中心地區(qū)拓展成為包含23個新城的“星群式”城市格局，軌道交通則作為“血管”，將各種資源匯聚到每個市鎮(zhèn)，形成高度聚集的功能中心。TOD“新加坡模式”也由此成型。

有效聚人、聚產(chǎn)的TOD理念，不僅滲入新加坡城市發(fā)展的細(xì)節(jié)，也重塑著城市風(fēng)貌。

在此之前，新加坡曾以機(jī)動車出行為主，直到1987年才出現(xiàn)首條地鐵線路；而如今，在人均GDP超2.5萬美元城市中，新加坡不僅人均VKT（Vehicle Kilometers Traveled，機(jī)動車行駛公里數(shù)）最低，每年人均軌道交通行程也最長。

改變?nèi)栽诶^續(xù)。2019年3月，新加坡對外公布總體規(guī)劃圖草案（Draft Master Plan）。市民組隊(duì)前往URA中心展廳，為公示中的新規(guī)寫下建言。其中一塊主題為“便捷與可持續(xù)交通”的展板，呈現(xiàn)出新加坡全新的交通藍(lán)圖——諸如Car-lite（減少用車）城市、公交與軌道優(yōu)先走廊（Transit Priority Corridor）等新概念，勾勒出一個未來綠色出行和步行城市（Walkable City）的面貌。

“可能與其他城市不同的是，新加坡在進(jìn)行包括交通在內(nèi)的城市規(guī)劃時，通常是以50年甚至更長時間為考慮范疇，政府通過精細(xì)規(guī)劃、投入大量資金，為其落地給予‘兜底’。”陸路交通管理局（Land Transport Authority, LTA）戰(zhàn)略規(guī)劃主管麥景昇指出。

更值得一提的是，軌道交通在幫助新加坡成功開發(fā)新城的同時，最終的落腳點(diǎn)，依然是以滿足人的需求為根本遵循。

城市擴(kuò)張，從“爬行”到“蛙跳”

“想了解新加坡的未來，要看榜鵝新城。”在解釋新加坡版TOD時，Stephanie數(shù)次提到。

榜鵝（Punggol）新城位于新加坡東北角，距樟宜國際機(jī)場不遠(yuǎn)，周遭仍處于開發(fā)狀態(tài)——商業(yè)區(qū)尚待完善、榜鵝電子產(chǎn)業(yè)園企業(yè)還未完全入駐，但大量人流已涌入開往新城的地鐵。

在新加坡，類似榜鵝這樣的新城，并沒有遭遇“空城”“鬼城”命運(yùn)。自1960年起，新加坡先后4次推出新城打造計(jì)劃，皆有效完成了新城重要使命——緩解與疏散新加坡中心地區(qū)過于集中的人口。

這種改變來得并不容易。最初，政府大興土木，通過組建HDB在離中心區(qū)域更遠(yuǎn)的地方修建大量“組屋”，以此推動新城發(fā)展。到上世紀(jì)80年代，新加坡已經(jīng)按照這種思路打造了13個新城。但數(shù)據(jù)顯示，直到1990年前后，城市人口密度才實(shí)現(xiàn)總體顯著下降。而這主要得益于當(dāng)時三條主要地鐵線路的開通。

也正是從這個時期開始，新加坡短短30年的軌道交通史，開始與城市規(guī)劃“無縫銜接”。

“軌道交通代表的是一種綜合、集約式的規(guī)劃方式。”麥景昇指出，“土地資源稀缺是新加坡規(guī)劃的前提，要盡量把土地發(fā)展集中在地鐵線上。”

事實(shí)上，TOD本身就是一種層級式發(fā)展理念。所謂層級，就是為城市發(fā)展提供一些“焦點(diǎn)”——區(qū)域中心。新加坡在規(guī)劃時，通過這個理念使得住房、商業(yè)、公共服務(wù)等城市核心功能最大限度地集中在地鐵站周圍，并形成真正的綠色出行城市。

“在城市規(guī)劃中，功能是關(guān)鍵。”新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院副教授顧清揚(yáng)也表示，“軌道交通的重要之處在于，它能夠?qū)⒊鞘胁煌δ苓B接起來，這讓城市有了合理配置功能、將功能分散布局的基礎(chǔ)。”

借助軌道交通布局，新城成功發(fā)展的更大紅利，是讓新加坡擺脫了城市“圈層型”擴(kuò)張的夢魘。

“當(dāng)城市面臨擴(kuò)張需求時，大部分城市訴諸一寸土地一寸土地地向外推開，這種‘圈層型’結(jié)構(gòu)，在為城市帶來集約發(fā)展紅利的同時，也引發(fā)諸多城市病。”顧清揚(yáng)說，“是軌道交通讓城市擴(kuò)張從‘爬行’變?yōu)?lsquo;蛙跳’。”

眼下，除去金融服務(wù)業(yè)最為集中、位于新加坡南側(cè)的中心地區(qū)（Central Area），在城市西、北、東三個方向各有一個區(qū)域中心，23個新城照扇形大骨架分散排布，形成類似“星群”結(jié)構(gòu)。

這種有點(diǎn)有面的城市形態(tài)，也進(jìn)一步推動“花園城市”形成——由于新城無需連片，新城之間原始的綠地與灘涂地資源得以保全，這不僅構(gòu)成新加坡“城市綠肺”，也為市民提供了更多開敞空間。根據(jù)最新規(guī)劃，在人口密度高居全球前三的新加坡，到2030年，90%的家庭周圍400米以內(nèi)將有公園。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

綠地為肺，各個新城如同臟腑，軌道交通則是聯(lián)通各個器官的血管，為各類資源往來與交換搭建起暢通通道，并保障臟腑各司其職、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在這樣的體系下，新加坡的城市肌體健康且精密地成長。

規(guī)劃要早，過程要“留白”

要實(shí)現(xiàn)TOD模式，關(guān)鍵在于讓軌道交通真正成為城市流量入口。如果私家車比行人擁有更高路權(quán)，要想讓軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展，幾乎無從實(shí)現(xiàn)。

新加坡公路占土地面積超12%，政府通過推行汽車配額制、征收上路稅等措施，直接減少了路上車輛，還通過一種電子道路計(jì)費(fèi)系統(tǒng)ERP，對不同路段征收不同過路費(fèi)，間接調(diào)整路上車輛結(jié)構(gòu)。最終目標(biāo)是，引導(dǎo)更多人從地上走進(jìn)地下、搭乘地鐵。

在ERP設(shè)計(jì)者M(jìn)enon看來，這一套系統(tǒng)之所以能在新加坡平穩(wěn)落地，主要?dú)w功于“提早規(guī)劃”。

據(jù)他介紹，早在上世紀(jì)70年代，新加坡就引進(jìn)ERP前身——地區(qū)許可制度(ALS)。當(dāng)時，新加坡機(jī)動車保有量還不高，市民對公共交通需求旺盛。趁這一時機(jī)，政府加深了市民對于公共交通的接受度高于機(jī)動車的印象，為隨后一系列政策實(shí)施鋪路。

這樣提早規(guī)劃和提早預(yù)見，確保了公共交通發(fā)展的時機(jī)，但僅有時機(jī)是不夠的，還要做大量協(xié)調(diào)工作。

新加坡規(guī)劃的時間線以50年為基礎(chǔ)單位，在如此長的時間軸中，情況不可能一成不變。況且，TOD實(shí)踐中涉及部門眾多，需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容龐雜，小至各方建設(shè)進(jìn)度難以匹配、大到利益沖突與博弈都時有發(fā)生。要保障具體規(guī)劃落地，需要在開發(fā)建設(shè)過程中不斷協(xié)調(diào)。比如，誕生于上世紀(jì)60年代 、始建于上世紀(jì)70年代的濱海灣，盡管已經(jīng)成為世界聞名的打卡景點(diǎn)，但到現(xiàn)在仍在不斷進(jìn)行新的建設(shè)與調(diào)整。

基于此，新加坡設(shè)置了一套有利于“持久戰(zhàn)”的架構(gòu)。

在新加坡，幾乎很難從一個部門完整地提取關(guān)于某一項(xiàng)規(guī)劃的全部信息，因?yàn)樗幸?guī)劃都是各部門協(xié)作完成。

由于同樣隸屬國家發(fā)展部，負(fù)責(zé)概念總藍(lán)圖（Concept Plan）、總體規(guī)劃圖草案與區(qū)域規(guī)劃的URA和負(fù)責(zé)具體市鎮(zhèn)規(guī)劃的HDB能夠有效協(xié)作。而在每一個具體市鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，HDB一般會召集負(fù)責(zé)陸路交通的LTA，以及負(fù)責(zé)綠化、醫(yī)療、學(xué)校等的各政府部門相關(guān)人員組成一個委員會，由一個總規(guī)劃師牽頭，推動商討。當(dāng)意見無法達(dá)成一致時，可能會請求相應(yīng)部委給予意見，還有可能訴諸內(nèi)閣，進(jìn)行更大范圍討論。

一系列案例可以看出，新加坡在著眼于長遠(yuǎn)規(guī)劃和靈活處理具體規(guī)劃細(xì)節(jié)之間的關(guān)系。

組屋就是一個典型的“新加坡式”規(guī)劃案例。超過80%的新加坡市民獲益于這個世界有名的公屋模式，也因此，組屋能夠有效引導(dǎo)人員流動，成為調(diào)整城市發(fā)展的重要工具。

對于待規(guī)劃的片區(qū)，HDB通常會分批次、有步驟地建造組屋。而若看單次開放房源，又通常會既包括已成熟區(qū)域，又包括新城地區(qū)。通過控制房屋供給，HDB可以幫助調(diào)整各個新城的發(fā)展步調(diào)，讓“對的時間、對的人出現(xiàn)在對的地點(diǎn)”。

新加坡組屋 圖片來源：楊棄非 攝

從另一個角度來看，這也與其規(guī)劃始終要“留白”的理念一脈相承，為規(guī)劃前的充分討論和開發(fā)后的調(diào)整提供了可能性。

再以榜鵝新城為例，Stephanie的團(tuán)隊(duì)采取的是片區(qū)式規(guī)劃思路——未開發(fā)地區(qū)將用于未來調(diào)整。盡管這些地區(qū)的輕軌站已修建完畢，但依然維持關(guān)閉狀態(tài)，直到其周邊配套完成后，才會加入運(yùn)營。

另外一個例子是在現(xiàn)有開發(fā)中為未來留下“鎖眼”。據(jù)Menon介紹，在新加坡商業(yè)中心烏節(jié)路地鐵站，預(yù)留了一種叫作“敲除板”（Knock-out Panel）的結(jié)構(gòu)。對于晚于地鐵站修建的購物中心或其他建筑來說，可以直接敲除這一結(jié)構(gòu)，在最小化影響前提下，接入地鐵站。

“強(qiáng)政府”，不等于“弱市場”

因地制宜、因時制宜，讓新加坡在背靠軌道交通進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)時，顯得充滿動感且不失區(qū)域特色。但一切的核心，還在于以滿足人的需求為根本遵循。

HDB中心所在的大巴窯（Toa Payoh）地鐵站，距烏節(jié)路僅三站距離。即便是工作日下午，站前商業(yè)體中也人流如織。商業(yè)體中親民的服裝品牌、電子商品店、與通過整合路邊攤形成的“美食廣場”構(gòu)成了主要業(yè)態(tài)；而在地鐵站另一側(cè)，是一個寬敞的公交集運(yùn)站——這兩種功能幾乎構(gòu)成了新加坡大部分社區(qū)型地鐵站的“定式”。

大巴窯站前商業(yè)體 圖片來源：楊棄非 攝 

“TOD理念的本質(zhì)是以人為本，應(yīng)該是人有什么需求，就如何打造。”顧清揚(yáng)指出，以地鐵站為中心打造的社區(qū)，自然需要匹配當(dāng)?shù)匦枨?。所以并不是每個納入TOD發(fā)展的地鐵站周邊都一定是大型商場，也可能是小型商鋪集合，還可以是一個社區(qū)醫(yī)院、一所學(xué)校。

一個地鐵站具體應(yīng)該放什么，基本上都能在規(guī)劃中找到答案，這主要源于新加坡“強(qiáng)政府”規(guī)劃模式。與此同時，在規(guī)劃的每個細(xì)節(jié)中，市場的聲音也很“響亮”，因?yàn)檫@些聲音代表的就是人的需求。

比如，在新城選址時，更多依靠的是供需關(guān)系科學(xué)的調(diào)研與專業(yè)計(jì)算，而非單純對交通、距離等因素的考量。每個區(qū)域中心的迅速發(fā)展，也都是立足于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與市民需求。

榜鵝新城新片區(qū)規(guī)劃中，包含了一所新學(xué)校的建設(shè)。Stephanie介紹，大部分新加坡學(xué)校都是公立學(xué)校，如果需要引進(jìn)，基本上與教育局協(xié)商就可以實(shí)現(xiàn)。但要作出“引入學(xué)校”這個決定，則源自市場反饋的數(shù)據(jù)：

事實(shí)上，HDB通常會在組屋入住前15~20年就開放預(yù)定，根據(jù)預(yù)定數(shù)據(jù)獲得某一地區(qū)完整的人口畫像，并以此判斷這個區(qū)域是更需要學(xué)校還是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或其他配套的基礎(chǔ)設(shè)施。

“在進(jìn)行規(guī)劃前，我們通常還會從人力資源部獲取一個地區(qū)的社會人口數(shù)據(jù)，比如工作人口占比等，我們也會與電信、交通公司合作，了解用戶移動模式、地區(qū)流量，這些都是我們進(jìn)行下一步規(guī)劃的基礎(chǔ)。”黃玉山指出。

大量具體數(shù)據(jù)，讓規(guī)劃部門有了精確規(guī)劃的底氣和依據(jù)。他們甚至?xí)敿?xì)到規(guī)劃某個地區(qū)某個商鋪的具體用途，到底是用作發(fā)廊還是餐廳，以此保證每個社區(qū)供需基本平衡。

在新加坡，一種普遍認(rèn)知是：強(qiáng)政府與市場不僅不沖突，相反，由于專業(yè)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的存在，讓規(guī)劃能夠滿足甚至超前預(yù)測市場的需求變化，在此情況下引導(dǎo)市場發(fā)展，也更好地滿足人的需求。

黃玉山提到，位于海軍部（Admiralty）地鐵站附近的新型住宅形態(tài)——海軍部村莊（Kampung Admiralty），為了滿足養(yǎng)老需求，醫(yī)療養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被引入站城一體空間中。但政府只給這些機(jī)構(gòu)運(yùn)營者30年牌照，目的是應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的人口結(jié)構(gòu)變化。

“這樣做的好處是，讓運(yùn)營商也能提前了解到30年后可能出現(xiàn)的狀況，提前做好準(zhǔn)備。畢竟，如果他們沒有根據(jù)實(shí)際情況作出改變，也可能會面臨顧客減少、營收惡化的情況。”

步行城市，打通“最后一公里”

然而，并不是每個城市都能效仿新加坡的高投入模式。而且，新加坡軌道交通在通達(dá)性上，依然存在改善空間。

在新加坡，高投入是其維持城市高水平發(fā)展的先決條件。為改善地鐵運(yùn)營和提供更好服務(wù)，LTA近幾年逐漸將地鐵營運(yùn)資產(chǎn)從SBS與SMRT兩家公司回收，以新地鐵融資框架（New Rail Financing Framework）方式,將更多主動權(quán)握在自己手上。

據(jù)麥景昇介紹，LTA不希望運(yùn)營公司太過考慮盈利導(dǎo)向的運(yùn)營方式，因?yàn)樾录悠碌罔F也開始面臨老化問題，由于顧及成本，運(yùn)營公司通常不愿支付巨額費(fèi)用來維修或提升相關(guān)設(shè)備和系統(tǒng)。目前，新加坡地鐵的目標(biāo)僅僅是實(shí)現(xiàn)“車票收入覆蓋運(yùn)營成本”。

即便在這種高投入情況下，新加坡軌道交通的連接性仍沒有做到盡善盡美。

在新加坡旅游，打車仍然是更便捷的交通方式。在新加坡生活數(shù)十年的顧清揚(yáng)也承認(rèn)，在“最后一公里”問題上，新加坡仍有改善空間——他每天從家到學(xué)校上班，在地鐵上花費(fèi)的時間與從地鐵站走路到學(xué)校花費(fèi)的時間幾乎相當(dāng)。

根據(jù)2013年《陸路交通總體規(guī)劃》,到2030年，新加坡將力求每10戶居民中有8戶居住在距離地鐵站步行10分鐘以內(nèi)的區(qū)域。與此同時，地鐵里程數(shù)將從現(xiàn)在的240公里增至360公里。顯而易見，這項(xiàng)新規(guī)劃在著手解決“最后一公里”問題的同時，也意味著新加坡需要投入更多資金。

造成這種問題的一個原因是，在解決到達(dá)性問題時，新加坡主要是從地鐵本身來考慮，騎行、步行系統(tǒng)僅是補(bǔ)充。盡管步行城市的目標(biāo)已被寫入新一輪城市總規(guī)中，但在新加坡實(shí)際操作中，這種對路權(quán)的再分配，還處于試點(diǎn)階段。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

比如，在為數(shù)不多位于主城區(qū)的試點(diǎn)——明古連（Bencoolen）地鐵站附近，僅一個街區(qū)采用了車道讓位于騎行與步行道的規(guī)劃，不僅前后缺乏連接，且路段內(nèi)自行車與共享單車供給也有限。

新加坡社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授Walter Edgar Theseira指出，這已經(jīng)引發(fā)新加坡的反思——長期以來，新加坡只通過規(guī)劃地鐵線路來解決連通性問題，私營公交、慢行系統(tǒng)等方式被局限在很小的范圍內(nèi)。

基于此，步行城市的目標(biāo)對于新加坡而言，將是一個龐大工程。在現(xiàn)有明古連試點(diǎn)的礎(chǔ)上，新加坡還將開辟更多步行和騎行專用路徑，從而形成覆蓋全新加坡的網(wǎng)絡(luò)。

在麥景昇看來，通過打造慢行系統(tǒng)增加TOD輻射范圍的同時，也能在全社會強(qiáng)化一種新思維方式。“這是一個信心的問題。”他說，“地鐵成網(wǎng)后能夠產(chǎn)生‘網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)’（network effect），市民出行的第一反應(yīng)就是軌道交通。由此出發(fā)，全社會在尋求發(fā)展時，會更加關(guān)注TOD這種更可持續(xù)的模式。”

眼下，新加坡政府也開始引入更多地產(chǎn)商和規(guī)劃者共同進(jìn)行TOD城市開發(fā)，解決財(cái)政高投入高補(bǔ)貼問題，讓地產(chǎn)商在通盤規(guī)劃時有更大靈活性和自主權(quán)。

此外，新加坡還嘗試用更多方法進(jìn)一步提高地鐵使用率。比如，與橫貫?zāi)媳钡能壍纼?yōu)先走廊相匹配的是，機(jī)動車道被移至地下，地面則用于公交車、自行車與行人通行。更加“行人友好”的環(huán)境下，軌道交通的重要性也會得到空前提升。

把軌道交通刻進(jìn)城市“基因”里——這是許多與麥景昇一樣的規(guī)劃者，對新加坡未來的共同期許。