朱雋：“匯率操縱”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的比較

8月6日，美財(cái)政部在美總統(tǒng)特朗普的要求下，對(duì)中國(guó)貼上“匯率操縱”的標(biāo)簽，引發(fā)各方震驚和熱議。認(rèn)定中國(guó)“匯率操縱”既違背經(jīng)濟(jì)學(xué)基本常識(shí)和國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，也不符合美國(guó)自身法律設(shè)定的量化衡量指標(biāo)，嚴(yán)重破壞了國(guó)際規(guī)則。我們對(duì)有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)際組織對(duì)“匯率操縱”認(rèn)定的普遍做法進(jìn)行了梳理，主要有以下幾種情況。 一、美國(guó)對(duì)“匯率操縱”的認(rèn)定 美國(guó)自20世紀(jì)80年代初期貿(mào)易余額由順差逐步轉(zhuǎn)為逆差后，高度重視對(duì)外部門，先后制定了兩部法案用于評(píng)估貿(mào)易伙伴國(guó)的匯率政策。兩部法律對(duì)“匯率操縱”的認(rèn)定和處理并不完全一致，被評(píng)估的經(jīng)濟(jì)體只要達(dá)到其中一部法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，就可被認(rèn)定為匯率操縱國(guó)。 第一部是《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》。該法案旨在強(qiáng)化美國(guó)在貿(mào)易方面的國(guó)際地位，其中第3004條（b）款規(guī)定，美財(cái)長(zhǎng)每年要分析外國(guó)匯率政策，每半年更新，判定他國(guó)是否有操縱匯率以阻礙國(guó)際收支有效調(diào)整或在國(guó)際貿(mào)易中獲得不公平優(yōu)勢(shì)的行為（即現(xiàn)在美財(cái)政部每半年發(fā)布的《美國(guó)主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟(jì)和匯率政策報(bào)告》）。這部法案并未明確“匯率操縱”的標(biāo)準(zhǔn)，因此美財(cái)政部評(píng)估他國(guó)匯率政策具有很大的自由裁量權(quán)和靈活性。此次美財(cái)政部認(rèn)定中國(guó)“匯率操縱”主要是援引這部法案。 該法案未明確規(guī)定糾正或懲罰性措施。如果美財(cái)長(zhǎng)認(rèn)定一國(guó)有操縱匯率行為，僅要求美政府迅速采取行動(dòng)，發(fā)起雙邊談判或在國(guó)際貨幣基金組織（基金組織）平臺(tái)進(jìn)行磋商。 第二部是《2015年貿(mào)易便利與強(qiáng)化法案》。法案第701條修正案規(guī)定，美國(guó)財(cái)政部在基于《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟(jì)和匯率政策進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)考慮三項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)：一是與美國(guó)存在顯著的雙邊貿(mào)易順差；二是擁有大額經(jīng)常賬戶順差；三是在外匯市場(chǎng)持續(xù)開展單向干預(yù)。若一國(guó)同時(shí)觸發(fā)上述三項(xiàng)指標(biāo)，則會(huì)被認(rèn)定為“匯率操縱國(guó)”。如滿足兩項(xiàng)或在美國(guó)貿(mào)易逆差中占較大份額，則會(huì)被列入監(jiān)測(cè)名單。美財(cái)政部進(jìn)一步就這些指標(biāo)制定了量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：一是與美雙邊貨物貿(mào)易順差超過200億美元；二是經(jīng)常賬戶順差與GDP之比超3%；三是在過去12個(gè)月中至少8個(gè)月多次實(shí)施外匯凈買入且總額超過GDP的2%。美財(cái)政部還將評(píng)估對(duì)象設(shè)定為美國(guó)前12大貿(mào)易伙伴。 如果根據(jù)這部法案判定一國(guó)為匯率操縱國(guó)，美總統(tǒng)需發(fā)起“強(qiáng)化雙邊貿(mào)易磋商”。若在雙邊磋商結(jié)束后一年，美財(cái)長(zhǎng)認(rèn)定該經(jīng)濟(jì)體未能采取恰當(dāng)措施糾正本幣低估和過度順差，美總統(tǒng)需實(shí)施以下一種或多種政策行動(dòng)：一是限制其申請(qǐng)美國(guó)海外私人投資公司的融資項(xiàng)目；二是將其剔除出美國(guó)政府采購的供給清單；三是要求基金組織對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督；四是要求美國(guó)貿(mào)易代表在與該經(jīng)濟(jì)體簽訂貿(mào)易協(xié)定或發(fā)起相關(guān)談判時(shí)予以審慎考慮。但若采取上述行動(dòng)會(huì)對(duì)美經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全帶來損害，美總統(tǒng)可豁免上述糾錯(cuò)措施。 該法案實(shí)施后，美財(cái)政部迄今共公布了7份匯率政策報(bào)告，認(rèn)為包括中國(guó)在內(nèi)的美國(guó)主要貿(mào)易伙伴均未操縱匯率。其中，2016年4月，法案生效后的首期報(bào)告中，中國(guó)滿足雙邊貿(mào)易順差顯著、經(jīng)常賬戶順差占GDP比重較高2項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。同樣被列入監(jiān)測(cè)名單的有日本、韓國(guó)、德國(guó)等。2016年10月之后的6份報(bào)告中，中國(guó)僅滿足雙邊貿(mào)易順差顯著一項(xiàng)指標(biāo)，但由于在美國(guó)貿(mào)易逆差中占較大份額，仍被留在監(jiān)測(cè)名單。日本、韓國(guó)、德國(guó)等也是監(jiān)測(cè)名單的?？?。 今年5月，美財(cái)政部調(diào)整了兩項(xiàng)量化評(píng)估指標(biāo)：一是經(jīng)常賬戶順差與GDP之比的門檻由3%改為2%；二是改為在過去12個(gè)月中至少6個(gè)月（此前為8個(gè)月）多次實(shí)施外匯凈買入且總額超過GDP的2%。財(cái)政部還擴(kuò)大了評(píng)估范圍，將對(duì)美雙邊貨物進(jìn)出口總額超過400億美元的貿(mào)易伙伴都納入評(píng)估范圍（此前為美前12大貿(mào)易伙伴）。匯率報(bào)告監(jiān)測(cè)名單因此擴(kuò)展至中國(guó)、日本、韓國(guó)、德國(guó)、意大利、愛爾蘭、新加坡、馬來西亞與越南等9個(gè)經(jīng)濟(jì)體。其中，中國(guó)、韓國(guó)僅滿足1項(xiàng)指標(biāo)，其余7國(guó)均滿足2項(xiàng)指標(biāo)。 除以上法案外，美商務(wù)部擬推出的對(duì)匯率低估加征反補(bǔ)貼稅，可能會(huì)利用美國(guó)對(duì)中國(guó)貼上的“匯率操縱”的標(biāo)簽。今年5月，美商務(wù)部通過聯(lián)邦公報(bào)發(fā)布提案征求公眾意見，擬修改反補(bǔ)貼稅相關(guān)部門規(guī)章，認(rèn)定政府行為導(dǎo)致的匯率低估可能構(gòu)成“補(bǔ)貼”，認(rèn)定從事國(guó)際貿(mào)易的企業(yè)可以構(gòu)成補(bǔ)貼特定群體，從而使美商務(wù)部可針對(duì)一國(guó)的匯率低估而征收反補(bǔ)貼稅。其中，匯率評(píng)估由美財(cái)政部負(fù)責(zé)，美商務(wù)部可對(duì)財(cái)政部的評(píng)估結(jié)論提出不同意見，并允許財(cái)政部進(jìn)行評(píng)論和反駁。目前，該提案已完成公眾意見征求。 二、基金組織對(duì)"匯率操縱"的認(rèn)定 基金組織的宗旨包括就國(guó)際貨幣問題進(jìn)行磋商與協(xié)作，促進(jìn)匯率穩(wěn)定，保持成員國(guó)之間有秩序的匯兌安排，避免競(jìng)爭(zhēng)性通貨貶值?；鸾M織章程第四條款要求成員“應(yīng)避免操縱匯率或國(guó)際貨幣體系，以妨礙國(guó)際收支的有效調(diào)整并獲取對(duì)其他成員國(guó)的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。只有在基金組織認(rèn)為成員國(guó)同時(shí)滿足以下兩點(diǎn)的情況下，成員國(guó)才被認(rèn)定為不符合上述條款的規(guī)定：（1）該成員正在操縱其匯率或國(guó)際貨幣體系以及（2）其操縱是為了阻止有效的國(guó)際收支調(diào)整或從其他成員獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。 基金組織每年對(duì)成員國(guó)開展例行的第四條款磋商，在財(cái)政政策、貨幣政策、社會(huì)政策等宏觀政策之外，也會(huì)對(duì)匯率進(jìn)行評(píng)估。此外，根據(jù)基金組織的規(guī)定和程序，成員國(guó)也可要求基金組織對(duì)另一成員國(guó)匯率進(jìn)行評(píng)估。 三、世界貿(mào)易組織（WTO）對(duì)“匯率操縱”的認(rèn)定 WTO不獨(dú)立認(rèn)定成員“匯率操縱”或低估，需要聽取基金組織的意見?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第15章明確規(guī)定，涉及匯兌問題時(shí)，成員國(guó)應(yīng)與基金組織磋商，由基金組織做出判定結(jié)論。因此，如有成員國(guó)提出涉及匯率的指控，WTO會(huì)將有關(guān)問題交基金組織，由基金組織評(píng)估并作出決定。 WTO規(guī)則涉及匯率及匯兌的條款較為模糊，既未明令允許，也未明令禁止成員國(guó)以此為由發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查?！蛾P(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）要求，締約方不得通過匯兌行為（exchangeaction）違背GATT精神。該條款模糊之處有二：一是何為“違背GATT精神”缺乏具體含義；二是“匯兌行為”既可以理解為貨幣可兌換政策，也可以理解為匯率政策，缺乏明確的界定。但WTO相關(guān)規(guī)則也未明確禁止成員國(guó)提出此類訴訟要求。 匯率操縱、匯率低估很難納入現(xiàn)行WTO的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼框架，目前尚無成員國(guó)以此為由向WTO提起訴訟。一方面，匯率低估并未明確列入《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》列舉的補(bǔ)貼形式。另一方面，匯率低估對(duì)出口商帶來的利益難以確定，而且匯率廣泛涉及經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門，很難進(jìn)行“專向性”舉證，而“專向性”是構(gòu)成補(bǔ)貼的必要條件之一。 綜合來看，判斷一國(guó)貨幣的匯率水平是否適宜，最權(quán)威的機(jī)構(gòu)是基金組織，不是美國(guó)政府，美國(guó)依據(jù)自己的國(guó)內(nèi)法對(duì)他國(guó)經(jīng)濟(jì)政策和匯率水平做出主觀判斷并輔之以所謂的標(biāo)簽和各種指責(zé)，本身就缺乏合理性和合法性。此次美認(rèn)定中國(guó)“匯率操縱”毫無根據(jù)，這種任性的單邊主義行為將貿(mào)易摩擦延伸至金融領(lǐng)域，不僅破壞了國(guó)際規(guī)則，也會(huì)對(duì)全球金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來負(fù)面影響。在給中國(guó)貼上“匯率操縱”的標(biāo)簽之后，美國(guó)可能有進(jìn)一步的施壓舉措。我們希望美國(guó)迷途知返，回到理性和客觀的正確軌道上來。當(dāng)然，中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有巨大的韌性、潛力和回旋余地，我們對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)各種可能情況的能力充滿信心。 （作者為中國(guó)人民銀行國(guó)際司司長(zhǎng)朱雋） 中國(guó)人民銀行微信公眾號(hào)轉(zhuǎn)自2019年8月12日《金融時(shí)報(bào)》 封面圖片來源：攝圖網(wǎng)