“負(fù)面清單”是如何一步步變短的？

每經(jīng)記者 梁宏亮    每經(jīng)編輯 劉艷美    

日前，自貿(mào)區(qū)“改革創(chuàng)新53條”出爐，在現(xiàn)有外商投資負(fù)面清單基礎(chǔ)上，提出有關(guān)開放舉措，力圖打破準(zhǔn)入后的“玻璃門”。

轉(zhuǎn)眼間，自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新試驗已逾五年。五年來，從國家到地方都發(fā)布諸多舉措，其中一條主線，就是“負(fù)面清單”。

對于自貿(mào)區(qū)來說，實施“準(zhǔn)入前國民待遇＋負(fù)面清單”管理試點，是其重要任務(wù)之一。優(yōu)化負(fù)面清單內(nèi)容，也是自貿(mào)區(qū)管理體制改革關(guān)鍵點。

可以說，自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的五年，也是“負(fù)面清單”從無到有、從長變短的五年。而回顧五年來的“負(fù)面清單”往事，也讓我們對中國的開放路徑更為明晰。

自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單不斷縮短

略帶糾結(jié)的開端

“抱歉，又讓大家等到（夜里）一點多。”

2014年7月1日，在上海自貿(mào)區(qū)2014修訂版負(fù)面清單新聞發(fā)布會上，上海市政府副秘書長、中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會常務(wù)副主任戴海波，向在場記者們道歉。

之所以說“又”，是因為2013版“負(fù)面清單”，也是在當(dāng)年9月30日凌晨發(fā)布的。

連續(xù)兩年，負(fù)面清單不僅都是在凌晨發(fā)布，而且前后相距時間不到一年。而據(jù)了解，自2013年9月30日發(fā)布第一版負(fù)面清單后，兩個月后，就啟動2014修訂版起草和研究工作。

為什么這么急？

原因在于，2013版負(fù)面清單面世后，并沒有獲得各方認(rèn)同，甚至遭到一些詬病。

圖片來源：每經(jīng)記者 張韻 攝（資料圖片）

上海一位長期研究自貿(mào)區(qū)的學(xué)者在接受媒體采訪時回憶，當(dāng)時，2013版負(fù)面清單幾乎沒有引起外商注意。上海自貿(mào)區(qū)總體方案主要參與者、上海WTO事務(wù)咨詢中心總裁王新奎告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，他對2013版負(fù)面清單也不滿意。

批評的聲音主要集中在這樣幾個方面：

一是負(fù)面清單幾乎是此前外商投資管理主要依據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的翻版，甚至有些本來在后者中沒有被禁止的內(nèi)容，也被列入負(fù)面清單；

二是負(fù)面清單仍是禁止條款少，限制條款多，給管理部門留下解釋空間，而這并非負(fù)面清單管理模式的初衷；

另外，外界對負(fù)面清單開放程度不滿意，認(rèn)為負(fù)面清單“過長”。

據(jù)統(tǒng)計，2013年版負(fù)面清單編制特別管理措施共190項，占行業(yè)比重17.8%左右。在這190項特別措施中，使用禁止字樣的有38條、限制字樣的有74條。用時任上海自貿(mào)區(qū)研究中心副主任陳波的話來說，2013版負(fù)面清單并沒有達(dá)到國際通用規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，真正做到“法無禁止皆可為”。

2014年全國兩會上，時任上海市市長楊雄在上海市代表團(tuán)開放日上回答媒體提問時談到，上海自貿(mào)區(qū)將盡快推出2014版負(fù)面清單，解決清單過長和透明度問題。

修訂“瘦身”的2014版負(fù)面清單出爐后，特別管理措施由原先190條調(diào)整為139條，減少51條，調(diào)整率達(dá)26.8%，其中實質(zhì)性取消14條管理措施，放寬19條管理措施，進(jìn)一步開放比率為17.4%。

其時，陳波曾談到，2014版在標(biāo)準(zhǔn)性和明確性方面，都比2013版要好。2014版本解釋明晰，具體禁止的小行業(yè)也分出來了，“如果外商想要投資的小行業(yè)不在負(fù)面清單上，就可以直接備案，這體現(xiàn)了與國際接軌的進(jìn)步”。

金融領(lǐng)域“吃螃蟹”

如果說，從2013年到2014年，上海自貿(mào)區(qū)是“孤軍奮戰(zhàn)”；到2015年，自貿(mào)區(qū)迎來首次擴(kuò)圍。

當(dāng)年4月20日，國務(wù)院發(fā)布廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案，以及進(jìn)一步深化上海自貿(mào)區(qū)改革開放方案。在當(dāng)年發(fā)布的2015版負(fù)面清單中，也明確上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)將共用一份負(fù)面清單。

商務(wù)部研究院國際市場研究所副所長白明表示，中國在自貿(mào)區(qū)小范圍實施外商投資負(fù)面清單制度，既是積累經(jīng)驗，也是在試錯。在先行先試過程中，尋找具有推廣復(fù)制價值的經(jīng)驗，特別是開放的產(chǎn)業(yè)、范圍和模式。到現(xiàn)在，是大面積推廣的時候了。

2015年，在自貿(mào)區(qū)擴(kuò)圍之際，負(fù)面清單也進(jìn)一步減至122項，同時擴(kuò)展到上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)區(qū)。

在122項特別管理措施中，限制性措施85條，禁止性措施37條，較2014版負(fù)面清單縮短12.2%。與此同時，備受關(guān)注的金融領(lǐng)域開放也開始試水。

上海陸家嘴 圖片來源：攝圖網(wǎng)

2015年4月，上海開展自貿(mào)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，可按相關(guān)要求向區(qū)內(nèi)及境外主體提供本外幣一體化自由貿(mào)易賬戶金融服務(wù)，這標(biāo)志著，自由貿(mào)易賬戶外幣服務(wù)功能正式啟動。

2015年10月，人民銀行等六部委和上海市政府聯(lián)合印發(fā)“金改40條”，明確提出“探索金融服務(wù)業(yè)對外資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式”。“允許資本項目可兌換”、“QDII2試點再提速“、“自貿(mào)區(qū)企業(yè)投融資全面放開”等舉措，著實讓不少金融業(yè)內(nèi)人士眼前一亮。

落實“金改40條”新細(xì)則也在2016年底出臺。這份細(xì)則以還權(quán)于市場、激發(fā)機(jī)構(gòu)活力為出發(fā)點，按照“區(qū)內(nèi)不低于區(qū)外”的底線原則和“爭取區(qū)內(nèi)優(yōu)于區(qū)外”的高線原則，對2014年發(fā)布的區(qū)內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)和高管準(zhǔn)入監(jiān)管方式作了進(jìn)一步擴(kuò)充和修訂。

在復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅看來，中國要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，需要依靠要素推動經(jīng)濟(jì)增長，但必須在相關(guān)準(zhǔn)備完備時才能全面推開。“一些領(lǐng)域放開以后，監(jiān)管能不能跟得上，對外資放開某些領(lǐng)域能不能合理控制風(fēng)險，這些都是需要考慮的問題，也需要時間去探索。”孫立堅說。

更廣領(lǐng)域內(nèi)探索

2017年初，時任上海市委書記韓正在上海市政協(xié)專題會議上表示，自貿(mào)區(qū)下一步改革突破點應(yīng)該圍繞開放型經(jīng)濟(jì)新體制相關(guān)制度安排展開，比如投資領(lǐng)域是負(fù)面清單，這是吃螃蟹的探索。“我覺得負(fù)面清單要降到兩位數(shù)，現(xiàn)在還是三位數(shù)。”

負(fù)面清單降到兩位數(shù)的愿景，很快就在這一年實現(xiàn)。

隨著自貿(mào)區(qū)迎來第三批共7個自貿(mào)區(qū)加入， 2017版負(fù)面清單也再度縮減，進(jìn)一步放寬服務(wù)業(yè)、制造業(yè)和采礦業(yè)外資準(zhǔn)入，并縮減至95項。

同年，由發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》，也首次提出在全國范圍內(nèi)實施外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。

2018年，改革開放四十周年，海南自貿(mào)區(qū)設(shè)立、自貿(mào)港起航。新版全國負(fù)面清單和自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單先后發(fā)布。兩張負(fù)面清單在三次產(chǎn)業(yè)全面放寬準(zhǔn)入，涉及金融、交通運輸、商貿(mào)流通、專業(yè)服務(wù)、制造、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、資源、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。

緊隨其后，服務(wù)貿(mào)易開放又在上海開啟新征程。今年10月，上海市人民政府發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式實施辦法》，統(tǒng)一列明跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)惩夥?wù)和服務(wù)提供者采取的與國民待遇不一致、市場準(zhǔn)入限制、當(dāng)?shù)卮嬖谝蟮忍貏e管理措施。這張負(fù)面清單的發(fā)布實施，標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式正式開啟。

而前不久所發(fā)布的“改革創(chuàng)新53條”，在現(xiàn)有外商投資負(fù)面清單基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出有關(guān)開放舉措，力圖打破準(zhǔn)入后的“玻璃門”。四川大學(xué)副教授王軍杰告訴記者，對自由化、便利化的賦權(quán)，比之前的力度更大。“53條把點對點創(chuàng)新與集成性創(chuàng)新結(jié)合起來，是一大亮點。”他說。

當(dāng)然，負(fù)面清單未來的路還任重道遠(yuǎn)，無論全國版負(fù)面清單，還是自貿(mào)區(qū)版負(fù)面清單，在實際操作中，都還面臨很多隱形“天花板”。

成都高新區(qū)自貿(mào)管理委員會辦公室副主任郭雨松此前撰文指出，譬如對于“中方控股”的理解，就存在“第一大股東是中方”、“中方資本之和超過50%”、“中方股份達(dá)到30%并擁有實際控制權(quán)”等多種理解方式。面對這些問題，仍需要我們在實踐中逐步統(tǒng)一認(rèn)識。