軌道交通建設(shè)門檻提高有利于重塑地方舉債機(jī)制

李宇嘉

7月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，對(duì)城市申報(bào)建設(shè)地鐵的地方政府預(yù)算、GDP等門檻提出了明確要求。

根據(jù)意見，城市要申報(bào)建設(shè)地鐵，需要滿足一般公共預(yù)算收入300億元以上（申報(bào)輕軌為150億元），地區(qū)生產(chǎn)總值3000億以上（輕軌為1500億元）；市區(qū)常住人口原則上在300萬以上（輕軌為150萬）；擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬人次以上、1萬人次以上。

此外，意見還提出，舉債融資不合規(guī)或未落實(shí)償債資金來源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得審批。

圖片來源：視覺中國(guó)

按照上述新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照，全國(guó)已經(jīng)獲批軌道交通建設(shè)的43個(gè)城市中，有14個(gè)城市不合格。“觸紅線”的主要有4類城市（主要分布在中西部和東北）：政府債務(wù)率過高、一般預(yù)算內(nèi)收入不足、地區(qū)生產(chǎn)總值不支持、市區(qū)常住人口不達(dá)標(biāo)。

事實(shí)上，“凍結(jié)”或叫停地鐵項(xiàng)目，這是自2017年下半年以來，基于地方債務(wù)的杠桿風(fēng)險(xiǎn)考慮，決策層重新審視我國(guó)龐大的地鐵建設(shè)規(guī)劃的結(jié)果。按此前規(guī)劃，我國(guó)地鐵里程將在2020年達(dá)到6000公里，相比2015年翻一番。

此前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，啟動(dòng)新一輪基建投資以托底經(jīng)濟(jì)，成為政策庫(kù)可選的工具之一，其中包括地鐵、高鐵、機(jī)場(chǎng)、地下管廊等一攬子基建。

與此同時(shí)，前幾年我國(guó)城鎮(zhèn)化確實(shí)很快，人口流動(dòng)的主基調(diào)是往就業(yè)機(jī)會(huì)更多的大城市遷移，交通擁堵幾乎是所有城市的通病。近幾年，“堵城”榜單排在前列的，除了幾個(gè)特大城市外，多數(shù)是內(nèi)地二線城市。

由此，國(guó)家希望這些城市能借助地鐵建設(shè)，帶動(dòng)區(qū)域開發(fā)，完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資的自我循環(huán)機(jī)制，拉動(dòng)就近城鎮(zhèn)化，疏導(dǎo)超大特大城市過分密集的人口和產(chǎn)業(yè)。

基于此，發(fā)改委在2015年頒布《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》，明確發(fā)改委與地方政府之間在軌道項(xiàng)目審批中的角色，即發(fā)改委負(fù)責(zé)審核由地方政府上報(bào)的軌道交通規(guī)劃，地方政府負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目審批和投融資。

正是在這樣的背景下，我國(guó)軌道交通建設(shè)進(jìn)入快車道，多個(gè)城市的地鐵項(xiàng)目均在這一階段完成審核并進(jìn)入建設(shè)期。

當(dāng)然，軌道交通審批權(quán)下放至省級(jí)政府，也是基于地方舉債趨于規(guī)范的考量。

2014年開始，我國(guó)對(duì)地方債務(wù)存量進(jìn)行甄別清理，摸清了底數(shù)，明確了發(fā)債是地方舉債的唯一方式，并且通過“貸改債”進(jìn)行置換、限額和預(yù)算管理，隔離違規(guī)舉債。

堵住了后門，前門就可以打開了，于是就建立了國(guó)家批規(guī)劃，省級(jí)對(duì)項(xiàng)目負(fù)總責(zé)的模式，以調(diào)動(dòng)地方積極性。

但是，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”這面大旗下，地方投資“饑渴癥”開始出現(xiàn)爆棚。決定基建規(guī)模大小、項(xiàng)目上不上的地方人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和財(cái)政前景預(yù)判等，再次涌現(xiàn)超前發(fā)展的現(xiàn)象。

于是，不具備后續(xù)人口和產(chǎn)業(yè)支撐、財(cái)政家底不厚、缺乏穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流作為還款來源的項(xiàng)目也開始上馬。

地鐵是最奢侈的公共設(shè)施，投入產(chǎn)出平衡對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)和地方實(shí)力的考驗(yàn)很高。今年兩會(huì)，財(cái)政部長(zhǎng)肖捷表示，今年要開好合法合規(guī)舉債的“前門”，擬安排地方政府專項(xiàng)債券13500億元，比去年增加5500億元。

目前，全球大部分地鐵都處于虧損狀態(tài)，基本靠政府財(cái)政兜底來支撐城市公共交通系統(tǒng)。當(dāng)然，政府“算大賬”，公共交通是民生屬性最強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通的高效率自然能降低生產(chǎn)和生活成本，最大限度積聚人口和產(chǎn)業(yè)，從而反過來降低公共設(shè)施的邊際成本。

但問題是，我國(guó)人口流動(dòng)空間結(jié)構(gòu)上越來越失衡，少數(shù)超大和特大城市、都市圈、東部二三線城市人口吸附能力越來越強(qiáng)，特別是近年來“人才大戰(zhàn)”、“人口大戰(zhàn)”硝煙彌漫，人口流動(dòng)越來越趨向于超大特大城市、都市圈等。若缺乏足夠的人口流入支撐，個(gè)別城市的地鐵項(xiàng)目將成為無本之木。

其實(shí)，內(nèi)地很多二線城市，交通擁堵確實(shí)存在，但還未到地上空間無法優(yōu)化，要以高成本開辟地下空間的地步。

盡管如此，部分地方政府還是不顧自身“家底”、城市人口和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，不惜通過“燒錢”也要上地鐵項(xiàng)目。

從根本上講，這還是過度舉債謀“業(yè)績(jī)”的政績(jī)觀在作祟。盡管我國(guó)重塑地方債管理思路，如中央不救助、“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”、終生問責(zé)制等等，但基于“穩(wěn)增長(zhǎng)”的國(guó)家戰(zhàn)略，基建投資的公共品屬性，政府“兜底式”的隱性擔(dān)保預(yù)期很強(qiáng)烈，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府項(xiàng)目仍然趨之若鶩，甚至不顧國(guó)家“三令五申”，借道影子銀行將資金對(duì)接到地方項(xiàng)目。

由此，但凡地方政府主導(dǎo)或推進(jìn)的項(xiàng)目，必然存在過度舉債、做大規(guī)模的沖動(dòng)。

比如，PPP模式本來是希望通過引入社會(huì)資本，降低地方債務(wù)，提高公共項(xiàng)目投融資和運(yùn)營(yíng)效率；產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金本來是培育新興產(chǎn)業(yè)的“藥引子”；棚改及貨幣化安置本來是補(bǔ)上配套短板、盤活存量空間，實(shí)現(xiàn)惠民生與房地產(chǎn)良性循環(huán)的機(jī)制。但是，部分地方卻將這些政策異化為舉債撬動(dòng)項(xiàng)目上馬的契機(jī)，這就是為何國(guó)家既要管地方債規(guī)模（限額管理），又要管投向（專項(xiàng)債券）的根本原因，也是去年以來，各級(jí)政府開始清理不合規(guī)的PPP項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)基金和棚改項(xiàng)目的主要?jiǎng)訖C(jī)。

叫停不合格的地鐵項(xiàng)目，與之前擠出GDP水分、淡化GDP增速考量、嚴(yán)格界定棚改范圍等基本一致，都意在尋求更有質(zhì)量的增長(zhǎng)，這就要從徹底揮別燒錢上項(xiàng)目、舉債上項(xiàng)目和不顧金融風(fēng)險(xiǎn)上項(xiàng)目開始。

當(dāng)然，一些擬規(guī)劃地鐵項(xiàng)目的城市，目前GDP、財(cái)政和人口這三項(xiàng)指標(biāo)雖然不能達(dá)標(biāo)，但若是這些城市大規(guī)模吸引人口和大城市外溢產(chǎn)業(yè)，未來也仍然有望獲得建設(shè)地鐵或者輕軌的資格。（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）