城市申建地鐵門檻提高：財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值分別提升3倍至300億元、3000億元

每經(jīng)記者 周程程    每經(jīng)編輯 姚祥云    

去年，有地方地鐵項(xiàng)目被緊急叫停，市場(chǎng)上對(duì)于地鐵申建門檻或?qū)⑻岣叩牟聹y(cè)不斷。如今，這一消息終于落定。

7月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提高了申報(bào)建設(shè)地鐵和輕軌的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。其中，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元。

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院城市交通與軌道交通研究中心副主任吳洪洋告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，地鐵的資金投入非常大，建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本都非常高，特別是后期的運(yùn)維，需要地方財(cái)政源源不斷輸血，加重了一些地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)。提高門檻符合目前實(shí)際情況，也能夠遏制一些地方政府盲目追求GDP而投資地鐵建設(shè)的行為。

被列入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警城市暫緩審批新項(xiàng)目

隨著2013年我國城市軌道交通審批權(quán)從國家發(fā)改委下放給省級(jí)政府，城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入“快車道”。

對(duì)于申建地鐵的條件，此前執(zhí)行的還是15年前的要求。根據(jù)2003年發(fā)布的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知（國辦發(fā)[2003]81號(hào)）》，其中對(duì)申建地鐵城市的要求是：地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上。

符合要求的城市也加快申建地鐵步伐。據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《2017年城市軌道交通行業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2017年末，中國（不含港澳臺(tái)地區(qū)）共計(jì)34個(gè)城市開通城市軌道交通并投入運(yùn)營(yíng)，開通線路165條，運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度達(dá)到5033公里。

在看到地鐵對(duì)解決城市擁堵發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，一些問題也不可忽視。《意見》指出，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實(shí)不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，過去偏低的要求已經(jīng)不符合我國實(shí)際情況。首先，修地鐵非常貴，不僅建設(shè)成本非常高、運(yùn)營(yíng)成本也非常高，對(duì)地方財(cái)力本身有較高要求。并且，地鐵只建幾十公里到一百公里意義不大，因?yàn)榫嚯x太短無法帶來大客流量。并且，地鐵等軌道交通要成網(wǎng)，才能最大限度發(fā)揮作用，只建那么短的距離不能形成交通網(wǎng)絡(luò)，意義不大。

此次發(fā)布的《意見》中明確，嚴(yán)格建設(shè)申報(bào)條件。城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車外均應(yīng)納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃并履行報(bào)批程序。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。

這較2003年的要求而言，財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值都提升了3倍。這也意味著一些此前符合2003年申建地鐵條件的城市將被排除在外。

“這是合理的。”吳洪洋對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者直言，提高門檻能夠遏制一些地方政府盲目追求GDP而投資地鐵建設(shè)的行為。

趙堅(jiān)也表示，一些城市想要修建地鐵是處于拉動(dòng)投資以及城市形象的考慮，卻忽視了地方財(cái)政實(shí)際能力，所以應(yīng)該提升申建地鐵門檻。

“地方盲目投資地鐵行為會(huì)給地方增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，背負(fù)很大的負(fù)擔(dān)。”吳洪洋表示，特別是一些財(cái)力不夠的城市，盲目修地鐵，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更大。另外，有些地方也出現(xiàn)本屆政府借債下屆政府來還的情況，這種發(fā)展方式也不可持續(xù)。

此次《意見》也明確，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁通過融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對(duì)舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實(shí)償債資金來源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門不得審批（核準(zhǔn)）；對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項(xiàng)目。

強(qiáng)化城市政府對(duì)地鐵全壽命周期支出責(zé)任

修建地鐵給地方帶來債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇的風(fēng)險(xiǎn)，是由于地鐵的投入巨大。

趙堅(jiān)指出，地鐵建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本都很高。“如果一個(gè)城市沒有很大的客流量，不僅建設(shè)的時(shí)候是在賠錢，運(yùn)營(yíng)的時(shí)候也會(huì)是在賠錢。因?yàn)榻ㄔO(shè)的錢已經(jīng)花出去了，運(yùn)營(yíng)的時(shí)候又要財(cái)政輸血進(jìn)行補(bǔ)貼，這對(duì)有些地方財(cái)政的壓力非常大。”他說。

趙堅(jiān)坦言，國內(nèi)現(xiàn)在在運(yùn)營(yíng)上做得比較好的，也就上海等少數(shù)幾個(gè)城市曾表示地鐵某條線不需要財(cái)政補(bǔ)貼。

從目前的情況來看，一些城市對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)上的財(cái)政補(bǔ)貼確實(shí)是源源不斷。例如，東莞地鐵2號(hào)線2016年5月運(yùn)營(yíng)，目前日均客流量達(dá)10萬人次。但2018年，東莞市財(cái)政還是計(jì)劃安排了10.2億元，支持地鐵2號(hào)線運(yùn)營(yíng)。

趙堅(jiān)表示，一些城市地方財(cái)力不強(qiáng)，財(cái)政也無法支持持續(xù)的補(bǔ)貼，這也加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此前，有些地方修建地鐵被緊急叫停，已現(xiàn)門檻提高端倪，背后也與財(cái)政收入情況相關(guān)。

如2017年11月包頭地鐵開工不足百日便被叫停。在2018年1月3日的中共內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委表態(tài)要堅(jiān)決叫停包頭地鐵項(xiàng)目和呼和浩特地鐵3、4、5號(hào)線項(xiàng)目。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府坦承財(cái)政收入存在虛增空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。此外，包頭市2017年的財(cái)政數(shù)據(jù)更是同比下降接近5成。

《意見》也明確，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金保障。城市政府應(yīng)建立透明規(guī)范的資本金及運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，確保城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金及時(shí)足額到位。除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。強(qiáng)化城市政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，保障必要的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金。

吳洪洋表示，地鐵當(dāng)然可以緩解城市交通擁堵情況，但實(shí)際上，除了地鐵以外，公交車、自行車、步行等綠色出行方式也能夠緩解擁堵、節(jié)能減排，對(duì)很多中小城市來說，這也是可大力發(fā)展的方式之一。對(duì)一些財(cái)政實(shí)力無法匹配地鐵投資的城市而言，公交車等方面的投資也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于地鐵。

除地鐵申建門檻提高外，《意見》還要求，引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬人次以上、1萬人次以上。